Partido Socialista Obrero Español
 
La estructura del Estado
Política autonómica y municipal del PSOE

Texto aprobado por el Comité Federal
 
21 de marzo 1998

La estructura del Estado
Política autonómica y municipal del PSOE

La estructura del Estado
Política autonómica y municipal del PSOE

«Escuchemos las palabras y no las voces. Creo entender que la clave de una importante discusión presente es ésta: si la diversidad debe enriquecernos y no separarnos, y si esta diversidad debe condicionar el cómo, pero no el qué de nuestra unidad.»
Francisco Tomás y Valiente

Introducción

Han pasado veinte años desde que aprobamos la Constitución e iniciáramos la andadura democrática más próspera y estable de nuestra azarosa historia. Sin duda, uno de los aspectos más novedoso y comprometido de esta apuesta constitucional fue la profunda transformación territorial que puso en marcha el Título VIII para convertir un Estado fuertemente centralizado y con frecuencia autoritario, en la España de las Autonomías, uno de los Estados más descentralizados del mundo.

Creemos en este modelo para España. Estábamos convencidos de que con la Constitución de 1978 se iniciaba una oportunidad histórica de crear un auténtico Estado-Nación, en el sentido moderno del concepto, por tanto, superador del Estado autoritario y centralista al servicio exclusivo de unos grupos dominantes, sin una nación cohesionada que permitiera a sus expresiones culturales, políticas y sociales tan diversas, considerar a ese Estado como su expresión política unitaria. Este drama histórico se empezó a superar hace veinte años con una apuesta política plena de generosidad, consenso e inteligencia en el arco parlamentario de la España constituyente.

El PSOE ha sido protagonista fundamental en este proceso, en la construcción y desarrollo de las Autonomías, en la implantación en nuestras nacionalidades y regiones de un amplio y sólido autogobierno, basado en un alto nivel de competencias que al final del proceso llegará o sobrepasará el 35% del Gasto Público del Estado y ejercido en un marco institucional autónomo definido en cada uno de los Estatutos.

Pero el tiempo transcurrido y las experiencias percibidas en una etapa histórica tan convulsa, tan trepidante por la entidad y la velocidad de los cambios que se están produciendo, exigen una reflexión sobre las lagunas, los defectos y las orientaciones que es preciso hacer en tan difícil y compleja tarea. No por casualidad la construcción territorial ha sido el gran problema político español en los dos últimos siglos.

De entrada, bueno será reconocer que el proceso de desarrollo autonómico español tuvo, desde su inicio, diversos riesgos de carácter objetivo o suprapartidario. El primero de ellos surgía de un modelo constitucional que establecía caminos diversos para acceder a la autonomía y niveles distintos de competencias. La historia política vivida nos ha mostrado una escalada de agravios comparativos y de ejercicios de autoafirmación que han fomentado, en general, el particularismo como moda política y social. Las referencias competenciales de vascos y catalanes han guiado el desarrollo autonómico español hacia la equiparación, en una clara tendencia hacia un sistema federal con excepciones, con marcadas singularidades e importantes peculiaridades sobre una base común general.

Otro de los riesgos, especialmente preocupante hoy, es que el concepto de solidaridad interterritorial formalmente proclamado en el Artículo 2 de la Constitución vaya quedándose en mera proclama como consecuencia de un insuficiente o injusto sistema de redistribución de recursos.

También, debemos destacar el problema surgido en la gobernabilidad española al depender la estabilidad parlamentaria de cada uno de los dos partidos de alcance nacional, PSOE y PP, de pactos con los nacionalistas. Esta situación se agrava porque los partidos nacionalistas de Cataluña y País Vasco, que contribuyen a formar mayorías parlamentarias en las Cortes Generales, rechazan con frecuencia el modelo de un Estado de las Autonomías como modelo federal en razón a sus especificidades, primando la bilateralidad sobre la multilateralidad.

La gestión política que, en concreto, ha hecho el Partido Popular de estos pactos con los nacionalistas para garantizar la estabilidad de esta legislatura ha acentuado algunos de los problemas señalados. Hemos centrado nuestra crítica a esta política del gobierno en una expresión: “El Desorden autonómico”, que recoge:

—  El gravísimo conflicto surgido con la financiación autonómica aprobada en septiembre de 1996, recurrida ante el Tribunal Constitucional por cuatro Comunidades Autónomas, lo que produce una delicada y preocupante inestabilidad en una materia básica para el desarrollo autonómico. Esta situación se ha agravado con el acuerdo de financiación sanitaria que ha vuelto a producir discriminaciones territoriales injustas en el reparto de los recursos.

—  La sensación ciudadana de cesión, desde el Gobierno, a las exigencias políticas y sobre todo económicas de CiU, PNV y CC, lo que ha derivado en la reafirmación de localismos y particularismos desde el agravio territorial, en tensiones y rivalidades entre Comunidades Autónomas y en una tendencia a la emulación nacionalista, derivada del utilitarismo político que producen esos pactos y esas cesiones reiteradas.

—  Muy al contrario de lo que cabía prever al producirse los pactos del Gobierno Central con los nacionalismos, desde los partidos nacionalistas, catalanes y vascos principalmente, se vienen produciendo cada vez con más frecuencia y naturalidad postulados o proyectos políticos que alteran gravemente las bases del pacto constituyente en materia autonómica. Las propuestas en favor de un nuevo pacto fiscal para Cataluña sólo unos meses después de haberse firmado el acuerdo de financiación o las reiteraciones hacia fórmulas de corte confederal; reivindicando modelos de soberanía compartida o abiertamente autodeterministas, constituyen una muestra de la falta de sentido general y de correspondencia a los pactos que rigen la gobernabilidad española y la política autonómica en general.

—  Paralelamente, vienen produciéndose situaciones de progresiva complejidad administrativa (la progresiva desarmonización fiscal que se ha instalado en las Autonomías españolas), las dificultades de cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado (inundaciones, bloqueos en las carreteras, &c.), incluso una cierta desvertebración o indefensión del Estado para asegurar unos mínimos educativos comunes (Humanidades) o para desarrollar proyectos conjuntos de país (Plan Hidrológico y otros)

—  Un cierto parón en el desarrollo autonómico si tenemos en cuenta el incumplimiento por parte del Gobierno de los Pactos Autonómicos de 1992 al no haber producido ya el traspaso de la Educación a las Comunidades Autónomas del 143, lo que está limitando la potencialidad autonómica de nueve Comunidades Autónomas españolas para las cuales esta materia puede representar el 50% de su actual presupuesto. Esta discriminación en el desarrollo autonómico, junto a la inferior financiación sanitaria aprobada para el territorio Insalud, agrava la sensación de un trato discriminatorio desde el Gobierno para las Comunidades Autónomas de vía lenta o, peor sería considerar, para aquellas Comunidades Autónomas que no tienen una particular capacidad de presión local.

Junto a todo ello, no puede hacerse balance de situación en esta materia sin tener en cuenta la crisis que está sufriendo el Estado-Nación en el marco de la globalización y en el proceso de unificación europea. La creciente globalización de la economía e internacionalización de la vida pública en general está en la raíz de un cierto reforzamiento identitario que convive con un debilitamiento objetivo del Estado a través de sucesivas transferencias de poder hacia el exterior (Unión Europea) y hacia el interior (Autonomías).

Surge de todo ello la necesidad de avanzar en la reflexión de España en la frontera del siglo XXI; en los elementos de cohesión que den fortaleza a un proyecto histórico compartido para todos los ciudadanos españoles.

Por último, es imprescindible una referencia a nuestros ayuntamientos, la primera instancia de poder territorial, la más cercana, muchas veces la más apreciada socialmente y sin embargo la más olvidada en estos veinte años de transformación del poder territorial en España. El reforzamiento de sus competencias y recursos en aplicación de un principio de subsidiariedad-eficiencia que tenemos que incorporar a nuestro discurso territorial, constituye una de las tareas más urgentes de este debate.

El protagonismo que hemos tenido los socialistas en todo este crucial proceso de la política española, nuestra especial preocupación por el actual estado de la cuestión y la necesidad de unificar nuestro discurso y concretar nuestras alternativas en esta materia, nos han llevado a un necesario debate interno para definir posiciones y propuestas desde el PSOE sobre los principales ejes de esta política.

De manera sistemática, estos ejes responden a seis grandes cuestiones:

1.  El autogobierno constitucional. La defensa de un principio que inspire el desarrollo autonómico y la construcción territorial de España, basado en la confianza y en la lealtad constitucional y que incluye el desarrollo de la autonomía de nuestra nacionalidades y regiones en el actual marco jurídico-político definido en el llamado Bloque de Constitucionalidad.

2.  Un Nuevo Modelo de Financiación de las Comunidades Autónomas que combine mejor la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la solidaridad interterritorial.

3.  El Reto de la Autonomía Local: el Aumento de Competencias y Recursos a los Ayuntamientos. En el marco de una reforma legislativa más amplia, los socialistas somos partidarios de delegar desde las Comunidades Autónomas algunas importantes competencias a los Ayuntamientos y modificar la participación municipal en los recursos tributarios para fortalecer la autonomía municipal.

4.  La reforma del Senado. Ha llegado la hora de acometer una reforma necesaria en una de las instituciones más importantes del sistema autonómico. Definir su nueva composición y sus funciones en el proceso legislativo y acometer la reforma constitucional consecuente, es imprescindible.

5.  Mecanismos federales de cooperación. Las transformaciones derivadas de un desarrollo autonómico intenso y rápido y de la creación de la Unión Europea están reduciendo el peso del Estado y provocando una multiplicidad de órganos políticos y administrativos. Se echa en falta en España una mayor cultura cooperativa entre Comunidades Autónomas y éstas y el Estado, a semejanza de los Estados Federales.

6.  Un nuevo escenario para las CCAA en la Unión Europea. La articulación de las relaciones de las Comunidades Autónomas con los asuntos comunitarios y con la Unión Europea en general, requiere establecer foros de encuentro y mecanismos decisorios entre Gobierno central y Gobiernos autonómicos, así como integrar esta cuestión en la perspectiva de una nueva Cámara Territorial.

Una propuesta de pacto

Nuestro propósito no es sólo definir posiciones partidarias en este tema. Mucho más que eso, nos interesa proponer un proyecto de País y consensuar con el resto de las fuerzas políticas las reformas necesarias y las orientaciones básicas de futuro. La Reforma del Senado, un nuevo modelo de financiación, el desarrollo autonómico, el reforzamiento de la cohesión del Estado, el aumento de las competencias municipales o la mejor participación de las Comunidades Autónomas en el entramado de la Unión Europea, necesitan consensos básicos, apoyos semejantes a los que se produjeron en torno a la Constitución y su desarrollo.

En los últimos años, los pactos desde el gobierno central con algunos partidos nacionalistas han generado conflictos y desconfianzas que debiéramos corregir. Tan incorrecto es marginar al primer partido de la oposición en la definición de las bases de la política autonómica del País, como propiciar un gran pacto entre las dos fuerzas nacionales más representativas, excluyendo a otros y a los representantes nacionalistas. Pero dicho esto, tampoco podemos admitir que nadie ejerza derechos de veto sobre reformas propuestas que cuenten con amplias mayorías y respondan a necesidades objetivas y evidentes.

La nuestra es una reflexión modulada al servicio de este objetivo de país y ofrecida al diálogo de Estado al que nos gustaría someter la cuestión territorial española. Estamos convencidos de que todas estas grandes cuestiones que a continuación exponemos como bases de la política autonómica y municipal española, deben ser sometidas a un diálogo plural y sereno entre el Gobierno y las fuerzas políticas parlamentarias para ir produciendo acuerdos y con ellos orientar esta materia sensible de la política española. El PSOE impulsará y promoverá este diálogo y estos acuerdos.

 
Capítulo I
El autogobierno constitucional

1.1. El bloque de constitucionalidad

La Constitución de 1978 refundó democráticamente la Nación española, estableciendo un ordenamiento estatal descentralizado y concediendo a sus Nacionalidades y Regiones el Derecho al Autogobierno. La Historia entró de una vez y para siempre en la Constitución de 1978 y con la creación y posterior consolidación de las Comunidades Autónomas se han hecho realidad las previsiones constitucionales y hemos superado el viejo contencioso territorial.

No se trata de una afirmación voluntarista. Realmente hemos construido un sistema territorial que ha dado un nivel de autogobierno a las Nacionalidades y Regiones como nunca tuvieron, cualquiera que sea la referencia histórica comparativa, y que mediante la generalización del Estado de las Autonomías ha permitido un progresivo acercamiento del poder a los ciudadanos, y con él, una profundización en la democracia, al tiempo que se ha extendido la solidaridad interterritorial evitándose problemas de marginación regional, siempre latentes en la historia española.

El proceso ha sido un éxito que se toma como modelo hoy para resolver viejos y enconados problemas de convivencia o de organización política territorial en cualquier lugar del mundo. Por eso y porque el desarrollo de ese modelo ha dado tan buenos y sólidos resultados, consideramos imprescindible reiterar y ratificar solemnemente esa apuesta por este compromiso con el llamado bloque de constitucionalidad que integra la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El PSOE quiere renovar con todas las fuerzas políticas su apuesta por el autogobierno constitucional, por un Estado español autonómico que nada impone a nadie sino que se consagra como el único marco de integración de todas las potencialidades que tienen las nacionalidades y regiones españolas.

Apostamos por incorporar al lenguaje político español un valor, además de un término, que represente la confianza y la lealtad constitucional equivalentes a un sentido de ser y de hacer el Estado que incluye el desarrollo autonómico y la potencialidad del autogobierno en un marco de cohesión y de respeto al Estado y a sus reglas de juego básicas. Se trata de superar la dicotomía territorial desde trincheras que se disputan “cómo defenderse del Estado” contra quienes sólo quieren “defender al Estado”.

La Constitución es el fruto de un pacto político, y algo más: un conjunto de principios y reglas jurídicas de obligado acatamiento que legitiman y dan pleno contenido a aquél pacto. Por ello, es necesario instalar una cultura política que nos haga reconocer a todos que la construcción del Estado de las Autonomías, en su doble vertiente de profundizar el autogobierno y diseñar el marco de funcionamiento del Estado en su conjunto, es tarea de todos.

El PSOE entiende que nuestro marco jurídico-político es suficientemente abierto y flexible como para que quepan en él todas las expresiones políticas mayoritarias de todas las nacionalidades y regiones españolas. Precisamente en la aceptación de la diversidad y complejidad de nuestra historia y de nuestra realidad social y política, radica uno de los principales méritos de nuestro sistema constitucional y estatutario. De hecho, nuestro sistema autonómico se configura como un modelo de inspiración federal, con dos ejes complementarios y no excluyentes: el eje de las competencias comunes y el eje de los hechos diferenciales que la Constitución recoge y protege.

Naturalmente, la Constitución contempla su propia dinamicidad y reforma, lo que legitima cualquier planteamiento partidario en favor de otros modelos o propósitos. Ahora bien, ninguna reforma debe abordarse si no cuenta con dos requisitos imprescindibles: que objetivamente sirva para mejorar el funcionamiento del modelo y que cuente con un apoyo político por lo menos semejante al que se obtuvo en la aprobación del texto original. Los socialistas nos oponemos a reformas o lecturas constitucionales que alteren un modelo equilibrado e integrador, que ha dado buena respuesta a la demanda autonomista en un proyecto común.

1.2. La estabilidad del Modelo

La existencia de un consenso suficiente sobre las bases Constitucionales del Modelo autonómico no elimina las incertidumbres y las disensiones sobre el desarrollo del mismo. Está asumida por la mayoría de las fuerzas políticas la necesidad de acometer la Reforma del Senado, (tal como veremos en el capítulo IV de este documento), pero sigue habiendo planteamientos doctrinales o propósitos políticos concretos que defienden posiciones extremas ante los que conviene definirse.

En los últimos meses, en diversos foros y documentos nacionalistas se están defendiendo modelos de autogobierno basados en supuestos confederales tomando como referencia la actualización foral. Estas pretensiones de superación del actual marco autonómico para lograr “la soberanía” o fórmulas de “Estado Asociado” y semejantes no tienen cabida en nuestra Constitución y, aun admitiendo la dinamicidad del texto fundamental, no consideramos políticamente viables estas pretensiones. El PSOE defiende el carácter fundacional de la Constitución en las autonomías y reivindica la soberanía del pueblo español en su origen. Remitirnos a épocas medievales para fundamentar nuestro marco jurídico-político nos resulta inviable y absurdo.

Desde hace más tiempo, especialmente desde el nacionalismo vasco se plantea la necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento el Derecho de Autodeterminación. Tal derecho no existe en ninguna Constitución democrática del mundo. Su consideración en el Derecho Internacional o en la carta de Naciones Unidas sólo se relaciona con situaciones coloniales o con países que han visto suprimida su existencia independiente. Por otra parte, su hipotética implantación en esa Comunidad Autónoma significaría su propia división o desintegración social y territorial.

Nuestra oposición a estas pretensiones extremas no equivale a que defendamos un modelo cerrado o estanco de la Constitución y de su Título VIII en particular. A la izquierda la caracteriza, entre otras cosas, el desarrollo de las oportunidades vitales, la actitud abierta ante el futuro y, en consecuencia queremos avanzar en las razones profundas que explican nuestro autonomismo. No aceptamos por ello la propuesta de “cerrar definitivamente” el modelo mediante leyes o pactos políticos que aseguren el actual reparto e impidan demandas o replanteamientos competenciales futuros. No es posible porque la Constitución no lo contempla, la flexibilidad es una condición política imprescindible en esta materia y el reparto del poder territorial es una materia dinámica, en todos los sentidos, dados los profundos cambios que se están produciendo en Europa y en el mundo.

Pero no cerrar el modelo no quiere decir que sus posibilidades sean ilimitadas, y que todas las demandas sean posibles o que solo puedan plantearse desde unas instancias y en una sola dirección. La Constitución ya establece el modelo final y sus artículos fundamentales, junto a los Estatutos respectivos, fija los niveles competenciales para cada Autonomía y para el Gobierno de la Nación. Una de las características importantes de una Constitución moderna es precisamente esa: fijar el Modelo, determinar el reparto del poder territorial y por lo tanto establecer las reglas del juego político proporcionando la máxima estabilidad. En este sentido el Art. 150.2 de la Constitución, (Delegación de Competencias del Estado), debe interpretarse como un instrumento para la perfección del sistema, para complementar el modelo, pero nunca como una puerta abierta al infinito o como el mecanismo de alteración a la asignación competencial básica que establece el Art. 149.

Conviene además, precisar en este sentido que la dinámica competencial exige reconocer que en un Estado Federal moderno cabe también recabar funciones de legislación, coordinación o ejecución incluso desde las Comunidades Autónomas para el Gobierno Central, en función de criterios de eficiencia o doctrina constitucional que lo reclame. Las experiencias en países de honda tradición federalista, como Alemania o Estados Unidos así lo demuestra. También es preciso incorporar a la política autonómica española, y especialmente a la cultura local, la idea de que no siempre el óptimo de autonomía equivale al máximo de autonomía.

Realmente, el debate autonómico hoy no debería estar situado en la reforma constitucional que quiebre el modelo de soberanía o pretenda la ampliación ilimitada de competencias, sino en la adaptación de los proyectos nacionalistas (vasco y catalán específicamente) a un marco global de referencia, como es la Unión Europea, en el que el Estado pierde progresivamente signos y señas de identidad (Ejército, moneda, Banco Central, política exterior, &c.) y, a su vez, las Comunidades Autónomas van absorbiendo las competencias internas del Estado hasta reducir su participación en el Gasto Público a un 50%. No es posible, con realismo, plantear un “adelgazamiento” constante o ilimitado del gobierno del Estado, como tampoco es políticamente posible contemplar ninguna otra realidad estatal ni paraestatal española en el concierto europeo.

Situar en ese marco de referencia geoestratégico el futuro autonómico nos resulta imprescindible. Es más, nuestro reto hoy es seguir interpretando el bloque constitucional en ese equilibrio que supera a los que tratan de  “salvar España” (¡de nuevo!) y a los que tratan de “independizarse de España” (¡otra vez!). El futuro sólo está en el reconocimiento y defensa de un espacio político en el que caben gentes de distinta “nacionalidad”, de cimientos históricos y estructurales diversos, pero que se respetan, para adoptar puntos de vista comunes, que no ignoran las diferencias pero comparten un camino, en un nuevo marco europeo y global de realidades políticas y económicas irreversibles. Ese es el sentido de la unidad de España que proclama el Art. 2 de la Constitución. La Unidad que integra la diversidad y pluralidad de los pueblos de España.

1.3. El desarrollo autonómico

Con independencia de los diferentes caminos de acceso a la autonomía contemplados en la Constitución y dejando también al margen si los constituyentes concibieron diferentes niveles competenciales para unas Comunidades y otras, es lo cierto que uno tras otro, se han ido produciendo sucesivos actos de igualación tanto en los procedimientos de acceso a la autonomía como en los contenidos competenciales. Andalucía el 28 de febrero de 1981, Valencia y Canarias como “asimiladas”, Navarra en base a su tradicional foralidad, construyeron en poco tiempo su acceso al 151 de la Constitución. En 1992 el pacto PSOE-PP permitió elevar el nivel competencial de las Comunidades Autónomas del 143 y actualmente estamos revisando los Estatutos de Autonomía de estas Comunidades para elevarlas, en el corto plazo, a un nivel competencial y a una estructura institucional análoga a las del 151. Por último, en 1995 el pacto PSOE-PP terminó de completar el mapa autonómico con los Estatutos de Autonomía de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

Consideramos irreversible este proceso y además nos parece bueno, aunque de inmediato afirmamos con igual convicción, que eso no significa uniformismo ni unitarismo autonómico porque el modelo también se basa en la diversidad y singularidad estatutarias, en el reconocimiento y protección de los hechos diferenciales. La propia denominación del Modelo como “Estado de las Autonomías” sugiere esa calculada ambigüedad.

Ahora bien el proceso autonómico tiene importantes tareas pendientes que conviene clarificar:

1ª)  Es objetivo prioritario la reforma de los Estatutos de las Comunidades Autónomas del Art. 143 para adecuar su estructura institucional (Parlamento, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, &c.), y elevar sus competencias con arreglo a los modelos ya aprobados. En este objetivo, los socialistas nos moveremos presididos por un amplio espíritu de consenso con el PP e IU y con las fuerzas nacionalistas y regionales en su caso, para que el máximo acuerdo inspire estas reformas. También somos partidarios de que todos los Estatutos que todavía están en fase de reforma puedan ver culminado su proceso legislativo en Cortes Generales durante la presente legislatura.

La concreción de propuestas autonómicas exige además fijar un horizonte temporal cierto para los traspasos contemplados. En opinión del PSOE es imprescindible culminar a lo largo de 1998 el traspaso de la Enseñanza no universitaria, con la financiación adecuada, a las Comunidades Autónomas del 143 para dar así por cumplido el pacto PSOE-PP de 1992. También en el corto plazo debe abordarse el traspaso de las siguiente áreas: Formación Profesional Ocupacional, Instituto Social de la Marina, FEGA (Agricultura) Cooperación Local y Medios Materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia. En cuanto a las nuevas competencias que se establecen en la reforma estatutaria de esas mismas Comunidades Autónomas del Art. 143, incluyendo la Sanidad, el PSOE contempla su materialización a cada Comunidad Autónoma una vez aprobadas las citadas reformas de sus respectivos Estatutos de Autonomía y en todo caso, antes de finalizar la siguiente legislatura nacional.

El PSOE considera que la gestión del PP en el Gobierno Central y en ambas Ciudades ha producido una desaceleración o estancamiento del desarrollo autonómico en Ceuta y Melilla, por lo que los socialistas nos proponemos vertebrar el Estatuto como instrumento de gestión política y dotarlo de una mayor capacidad de ejecución.

En relación a las Ciudades de Ceuta y Melilla, consideramos que se debe culminar, en el menor plazo posible, el traspaso de competencias y facultades políticas que les confieren sus respectivos Estatutos de Autonomía, entendiendo que una vez consolidado su actual régimen de autogobierno pudiera adecuarse su modelo autonómico, en un marco jurídico-político más abierto y flexible, para que queden garantizados los principios constitucionales de igualdad y solidaridad interterritorial.

2ª)  Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas que hay que cumplir. Por tanto, culminar los traspasos que corresponden a las Comunidades Autónomas en virtud de sus títulos competenciales es una obligación legal y un compromiso político para todos. En aquellas materias que resulte imposible el acuerdo para el traspaso, proponemos remitir la interpretación competencial al Tribunal Constitucional para resolver definitivamente eternas cuestiones pendientes.

3ª)  Los aspectos más importantes de desarrollo autonómico pendiente del Art. 151, (y en parte también en el art. 143) hacen referencia a las competencias de empleo (INEM) y de Seguridad Social y en ellas las diferentes posiciones surgidas desde Gobierno central, Gobiernos autonómicos y sindicatos, añaden dificultades políticas evidentes a esta materia. No olvidemos además la dimensión y, sobre todo, la conexión que se da en ella de dos de los principios esenciales de nuestro Estado: su carácter autonómico y social, y el hecho de tratarse del instrumento básico que garantiza a todos los españoles la solidaridad social, todo lo cual exige un tratamiento muy singular de la cuestión

Tratándose de cuestiones tan importantes desde el punto de vista de su dimensión social y considerando el carácter multilateral de sus protagonistas en la administración y gestión de estas políticas (no olvidemos que su financiación procede en gran parte de cuotas de trabajadores y empresarios), el PSOE entiende que la concreción de este modelo de traspaso y gestión se someta al máximo consenso entre las fuerzas políticas y sindicales con carácter previo a la aprobación en su caso de las Comisiones Mixtas correspondientes.

Defendemos un modelo de gestión descentralizado en estas materias. Especialmente en la política de empleo, en la Formación Profesional, en la intermediación laboral, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos pueden y deben jugar un papel cada vez mayor asumiendo la generalidad de estas competencias en coordinación con los agentes sociales en su territorio.

En todo caso, estos traspasos deberán mantener la inalterable unidad financiera del Sistema de la Seguridad Social, respetar los compromisos internacionales del Gobierno Central en materia laboral, tener en cuenta la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional y prever mecanismos concretos y permanentes de coordinación y cooperación, de mayor entidad que los existentes en otras áreas puesto que se trata de materias básicas para asegurar la cohesión social en España.

4ª)  Es necesaria una clarificación de materias traspasadas con reservas de atribuciones a la Administración Central, que son fuente continua de reclamaciones competenciales y que a la vista de la experiencia permiten una revisión de esas atribuciones y un posible traspaso que facilite la eficiencia del Servicio. Así se podrían producir traspasos a las Comunidades Autónomas en: Comercio, Turismo, Agricultura, Industria, Cultura, Medio Ambiente, laboral, enseñanza, servicios sociales y otros.

Igualmente es necesaria una clarificación y reafirmación de las atribuciones de gestión que han quedado en la Administración Central después de determinadas transferencias en materias a veces concurrentes. Por ejemplo: El alcance de la Red Estatal de Museos, Archivos y Bibliotecas; la Red de Carreteras; la de Ferrocarriles, la de Puertos, las Cuencas Hidrográficas y otras con claro anclaje constitucional en el Art. 149.

5ª)  En la defensa del orden autonómico tiene también especial significación el respeto a los respectivos campos competenciales desde las leyes básicas del Estado. La dinámica por la cual son determinados grupos nacionalistas los que velan porque el contenido autonómico de determinadas leyes no vulnere las competencias autonómicas respectivas, es una pésima situación política para ese debate. Un Senado convertido en auténtica cámara territorial, como luego veremos, debiera ser el foro adecuado y el protagonista principal en esa tarea. El reto debe ser compatibilizar autogobierno y coherencia del conjunto, desarrollo autonómico y modulación de la estructura estatal, singularidad y homogeneidad, reglas constitucionales y contenidos estatutarios.

1.4. Los hechos diferenciales

La principal característica de nuestro modelo autonómico se sustenta, como ya hemos recordado en la complementariedad de las competencias comunes y los hechos diferenciales. También se sustenta en la singularidad estatutaria, pero aceptada la progresiva nivelación competencial como irreversible, resulta imprescindible reconocer y proteger los llamados Hechos diferenciales.

Los Hechos Diferenciales son singularidades autonómicas institucionalmente relevantes que, por estar previstas en la Constitución o ser consecuencia de previsiones de la misma, constituyen un límite a la homogeneidad.

Están previstos y enunciados en diversos pasajes del texto constitucional. El art. 2 distingue, entre “nacionalidades” y “regiones”. El art. 3 reconoce la pluralidad lingüística y el art. 4 la pluralidad de los símbolos. Hay referencias específicas a las singularidades forales y lingüísticas o territoriales en los art, 149.1, 8, 18 y 29 y 138.1. Las Disposiciones Adicionales 1ª, 2ª y 3ª y las Disposiciones Transitorias 1ª, 2ª, 4ª y 5ª son otras referencias a situaciones singulares.

Estos hechos diferenciales son, legítimamente fuente de singularidad autonómica pero no deben generar desigualdad, privilegio o discriminación. Como expresamente establece el art. 138.2: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.

El sistema autonómico creado por la Constitución es un sistema general basado en lo común y en lo singular al mismo tiempo, es una forma de reconocer el pluralismo profundo de nuestra sociedad y, a la vez, un intento de crear un marco jurídico que permita el desarrollo de este pluralismo asegurando la unidad del conjunto sobre la base de la integración de las diferencias y de la solidaridad. Por consiguiente, lo común y lo singular, lo general y los hechos diferenciales no tienen por qué ser contradictorios ni mutuamente excluyentes.

Los hechos diferenciales y las singularidades estatutarias pueden materializarse en algunas diferencias competenciales o en mecanismos financieros singulares, como es el caso del Concierto Vasco y Navarro. Lo que no puede ocurrir es que sean discriminatorios entre los españoles, porque el principio de igualdad que proclama la Constitución es un Derecho superior y los socialistas creemos que la solidaridad constituye el eje vertebrador de toda nuestra política.

En cuanto a los métodos de gestión, las competencias comunes a todas las Comunidades Autónomas serán objeto de Cooperación Federal o Multilateral y los hechos diferenciales darán lugar a una relación bilateral entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas concernidas. Pero esto no quiere decir que tenga que funcionar totalmente aparte de la cooperación federal. Así, por ejemplo, los acuerdos entre la administración central y una Comunidad Autónoma sobre cuestiones lingüísticas específicas o sobre singularidades fiscales o administrativas o sobre diferencias geográficas –como las que derivan del hecho insular o extrapeninsular– no tienen por qué quedar al margen de las demás ni ser vistos como excepciones de la cooperación federal. En realidad son elementos singulares dentro del principio general de cooperación y deben ser aceptados, apoyados e integrados como tales por el resto de las Comunidades Autónomas y la administración central. Más todavía: la administración central debe considerar como propios todos los hechos diferenciales, adaptarse a ellos y colaborar en su normalización y en su promoción, como en el caso de las lenguas. Una buena forma de expresar esta idea sería, por ejemplo, la incorporación de las lenguas españolas al Senado.

1.5. La cohesión

En la evolución próxima del proceso autonómico, será importante evitar las tentaciones extremas. Lo más incomprensible del fenómeno nacionalista que vivimos no es la reclamación de la descentralización del poder –positiva en nuestra opinión–, ni tampoco el reconocimiento y aceptación de hechos diferenciales, como consecuencia lógica de la defensa de la identidad, sino el empeño histórico de copiar miméticamente el Estado Nación en una escala más ineficiente que la del actual. Esas tendencias centrífugas, esa reclamación permanente preñada de calculada ambigüedad cuando no de cierta deslealtad de algunas posiciones nacionalistas, provocan con frecuencia reacciones autoritarias con un trasfondo de nacionalismo español trasnochado y centralizador.

Por esta razón urge avanzar en la reflexión de España, en la frontera del siglo XXI, en ese espacio común de convivencia, en nuestras señas comunes de identidad, en nuestro rico pluralismo, en nuestra igualdad de Derechos y Libertades, en los elementos de cohesión que dan fortaleza a un proyecto histórico compartido por todos los ciudadanos españoles.

Entendemos la cohesión como el conjunto de elementos, materiales e inmateriales, que, aceptados por la inmensa mayoría de ciudadanos de todos los pueblos de España, y formando parte de los criterios de distribución y financiación de competencias, nos permitan reconocernos, identificarnos como parte de un proyecto común. Un proyecto que nos compromete porque nos interesa colectivamente. Que nos importa porque añade energías para afrontar los desafíos de hoy y de mañana. Algo que, transversalmente, sean cuales sean nuestras ideas políticas y el ámbito territorial en el que se proyecten, sea aceptable por todos.

De este modo, la estructura del poder representativo, en sus niveles central, de nacionalidad o región y local (casi siempre olvidado), así como su financiación, estaría condicionada por tres criterios: subsidiariedad, identidad y cohesión.

El reparto del poder de acuerdo con la subsidiariedad no sólo tiene que considerar la eficacia y la eficiencia para los ciudadanos concernidos, por muy importante que esto sea. Más allá de lo puramente material, la orientación de la distribución del poder, tiene que comprender la realización de la Identidad cultural en el sentido profundo. Aceptar y compartir responsablemente la pluralidad cultural de los pueblos que integran España, comporta integrar hechos diferenciales –incluidas las diferencias competenciales– como una tarea de Estado y esto no tiene porqué interpretarse como desigualdad discriminatoria (igualdad entendida como igualitarismo es el riesgo de la incomprensión del proceso), sino que nos lleva a todos, en todos los niveles de responsabilidad, a proteger y desarrollar la pluralidad cultural. El derecho de pertenencia a un proyecto de España, se define así, como una nueva frontera, capaz al tiempo de recoger lo mejor de nuestra historia plural y proyectarlo hacia un futuro que sólo de esta forma se llamará común, y que lo será por algo más que vivir en el mismo ámbito geográfico.

Este razonamiento nos permite abordar la cohesión como un valor que trasciende lo puramente material. La cultura, la identidad española, resultaría del conocimiento –más allá de los estereotipos al uso– de las culturas diferenciadas que la integran. La riqueza espiritual de lo plural, su permanencia histórica, su mestizaje, no menos histórico y su proyección que podemos ver, por ejemplo, en la desconocida América, son elementos constitutivos de su propia identidad. Conocemos, como paso indispensable para comprendernos, para reconocer las identidades diferenciadas, sin caer en tópicos que fomentan el enfrentamiento, o nos sitúan en la burda carrera por imitar al otro al tiempo que se lo rechaza, argumentando con igualitarismos que desfiguran nuestra personalidad plural, puede, debe convertirse –constituirse– en el primer elemento de cohesión. Con este enfoque, la identidad cultural catalana o gallega, no sólo es una señal de pertenencia que influye en las competencias atribuidas a Cataluña o Galicia, sino que como culturas españolas nos pertenecen a todos y todos tendremos interés en su defensa y proyección.

Desde una visión menos doctrinal y más pragmática, la cohesión es una demanda creciente en la sociedad española que, a veces, asiste sorprendida y preocupada a un escenario autonómico-político marcado por un excesivo bilateralismo, una conflictividad exagerada y una sensación de “Estado inerme” para coordinar, resolver o pactar junto a las Comunidades Autónomas materias comunes que responden a necesidades objetivas y evidentes.

La mejor y quizá la única forma de avanzar ante estos problemas del Estado Autonómico de 1998, será inspirarnos en principios federalistas que potencien la relación multilateral entre Comunidades Autónomas y Gobierno Central, que faciliten foros de encuentro y resolución de problemas comunes, que favorezcan la cooperación, la coordinación y la planificación conjunta. Tal como luego veremos, las reformas que el PSOE propone para transformar el Senado en una verdadera Cámara Territorial y para establecer Mecanismos Federales de Cooperación, responden a esta necesidad y a este impulso Federalista que necesita el proceso autonómico español.

Este principio federal inspira la visión socialista del reparto territorial del poder entre Ayuntamientos, Comunidades Autónomas, Estado y Unión Europea. Bajo los principios de la subsidiariedad, la identidad y la cohesión que antes citábamos, el ciudadano en toda su libertad individual, establece el modelo de integración y de cohesión a cada uno de esos niveles y éstos se articulan entre sí mediante un criterio racional de organización social y política

Este “impulso federalista” para nuestro Estado de las Autonomías, no supone cambio alguno en el modelo Constitucional, sino la interpretación más adecuada hoy al Título VIII de la misma. No perjudicará la unidad sino que será el mejor modo de mantenerla fortaleciendo la estabilidad del modelo. No lesionará las diferencias porque no uniformiza sino que integra y articula por métodos democráticos la pluralidad, haciendo compatible la multilateralidad del federalismo con la bilateralidad de lo singular. No lesiona la igualdad de todos los españoles porque los principios federalistas fomentan la solidaridad y aseguran la igualdad de derechos y servicios públicos en todo el territorio.

Por eso, reiterando nuestra plena confianza en el Estado de las Autonomías como marco y modelo de nuestro proyecto territorial para España, consideramos conveniente orientar su evolución desde los principios que inspira el federalismo de la diversidad para hacer más fuerte el cómo de nuestra unidad, que reclamaba la cita de Tomás y Valiente que encabeza este documento.

 
Capítulo II
Un nuevo modelo de financiación autonómica

La consolidación del Estado de las Autonomías diseñado en la Constitución de 1978 no ha cerrado la polémica acerca del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. La dificultad de conjugar autonomía y equilibrio territorial, la existencia de distintos regímenes de financiación y la aprobación de un nuevo modelo de financiación para el quinquenio 1997-2001 sin el exigible consenso político y sin el acuerdo de todas las Comunidades Autónomas ha supuesto que la cuestión relativa a la financiación autonómica sea una de las más debatidas y controvertidas para el desarrollo y futuro del Estado de las Autonomías.

Las líneas que a continuación siguen pretenden apuntar los aspectos más relevantes de la financiación autonómica, su evolución, las carencias e insuficiencias del modelo actual y las posibles líneas de su reforma.

Algunas consideraciones previas sobre la financiación autonómica

Los principios constitucionales sobre los que se asienta la financiación de las Comunidades Autónomas son, en primer término, el principio de igualdad en la prestación de servicios. El principio de igualdad como valor constitucional superior debe conformar todo el sistema de financiación, para que los ciudadanos tengan garantizada la prestación de los servicios públicos esenciales por igual en todas las Comunidades Autónomas. En segundo término, de conformidad con lo dispuesto en el art. 156 CE, los principios de autonomía financiera, coordinación con la Hacienda Estatal y solidaridad entre todos los españoles. A partir de los citados preceptos constitucionales, la LOFCA, desde el año 1980, diseñó y puso en marcha un modelo de financiación que se consolidó a lo largo de quince años de aplicación, desde el inicial periodo transitorio hasta los Acuerdos de financiación aprobados con amplio consenso en los años 1987 y 1992.

No obstante, la evolución de la sociedad española requiere que las Comunidades Autónomas dispongan de una mayor capacidad de gestión. incrementando el escaso peso de los ingresos tributarios propios y cedidos en el conjunto de los recursos autonómicos y reduciendo la fuerte dependencia de las mismas respecto de la Hacienda Central. En la actualidad, la participación de los ingresos del Estado –la PIE– supone la partida de ingresos más importantes para todas las Comunidades Autónomas, lo que obliga a buscar fórmulas que incrementen el grado de autonomía financiera mediante el aumento de los recursos provenientes de la gestión propia, respetando los principios de igualdad y solidaridad.

La tarea de proceder a una descentralización impositiva se ha revelado difícil hasta ahora. Basta con recordar que el acuerdo adoptado en 1993 de ceder a las Comunidades Autónomas el 15% de la cuota líquida territorializada del IRPF, aunque se hizo con carácter experimental y acompañado de importantes medidas correctoras (sin capacidad normativa y con topes máximos y mínimos) suscitó gran controversia política y una fuerte oposición por parte de muchas de las Comunidades Autónomas.

Los distintos tipos de Comunidades Autónomas existentes comporta una complejidad añadida al problema de la financiación autonómica. En primer término por la existencia de un régimen de financiación foral para el País Vasco y Navarra. En segundo término tampoco las Comunidades Autónomas de régimen común tienen en la actualidad un sistema de financiación idéntico, pues, aparte de la especialidad del régimen fiscal de Canarias, la cuantía de los recursos dependen del nivel competencial tanto si está motivado por tratarse de Comunidades Autónomas del art. 151 o del 143 como por tener una doble naturaleza administrativa al añadir a la de la Comunidad Autónoma la de la Diputación Provincial, y en último término las especificidades fiscales y administrativas por la confluencia municipal y autonómica en las Ciudades de Ceuta y Melilla.

La crítica del modelo de financiación para el quinquenio 1997-2001 aprobado por el gobierno del PP 

El sistema de financiación autonómico para el quinquenio 1997-2001 aprobado por el Gobierno del PP no tiene el necesario consenso entre las Comunidades Autónomas y las fuerzas políticas y se ha diseñado en función única y exclusivamente de sus necesidades de apoyo parlamentario para gobernar. El PP da un giro de 180° sobre sus posiciones de 1993 alterando radicalmente sus posiciones a instancias de su socio CiU. Los aspectos más relevantes del nuevo modelo de financiación son los siguientes:

•  Cesión a las Comunidades Autónomas del 30% del IRPF sin la existencia de topes correctores, tal y como se contemplaba en el Acuerdo del 15% en el año 1993.

•  La atribución a las Comunidades Autónomas de capacidad normativa sobre los Tributos cedidos y sobre el tramo cedido del IRPF.

•  Mantenimiento de la cuantía de los recursos fijados en el anterior sistema, sin actualización de las variables distributivas y redistributivas y sin aplicar tales variables en relación a los procesos de transferencias que han tenido lugar desde el 1 de enero de 1992.

Durante el proceso de elaboración del nuevo modelo de financiación, el PSOE denunció reiteradamente la inconveniencia de su aprobación, por los interrogantes que contenía y por el riesgo que suponía para la estabilidad autonómica. En concreto, las razones del rechazo fueron –y siguen siendo– en síntesis las siguientes:

•  En cuanto al método utilizado, porque en septiembre de 1996 no hubo ni siquiera un simulacro de negociación. No se discutieron propuestas alternativas como las presentadas por Andalucía, por ejemplo, al pacto previo PP-CiU; no se admitieron enmiendas parciales y se condujo a un “trágala” lo que hasta entonces había venido siendo un mecanismo de integración y consenso

•  El nuevo modelo de financiación vulnera el principio de igualdad al olvidarse de los criterios de asignación de los recursos y no actualizar los valores de los mismos. Tampoco garantiza debidamente los principios constitucionales de solidaridad y equilibrio territorial al vincular los ingresos de las Comunidades Autónomas de forma casi exclusiva a los incrementos o disminuciones del IRPF en cada una de las Comunidades.

•  El modelo cuenta con unos Fondos de Garantía con un diseño tan defectuoso e impreciso, inaplicables en el transcurso del quinquenio, que no garantizan debidamente los principios de solidaridad y equilibrio territorial. De otra parte, el modelo excluye en su tratamiento tanto a las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales como al FCI aunque luego haya efectuado dotaciones presupuestarias insuficientes que no ha distribuido, agravando la sensación de división territorial.

•  Al ligar la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la recaudación del IRPF, único impuesto del sistema impositivo estatal que redistribuye la renta entre todos los españoles, introduce dos graves distorsiones: consagra niveles de autonomía financiera diferentes entre las Comunidades Autónomas con la consiguiente repercusión en sus niveles de financiación y reduce la capacidad de distribución de la renta por el Estado.

•  El nuevo sistema, basado sustancialmente en el IRPF no garantiza incremento de ingresos para las Comunidades Autónomas sino probablemente todo lo contrario. Dado que el IRPF es, en estos momentos, un impuesto con una capacidad recaudatoria muy mermada por las modificaciones normativas introducidas por el PP y ante las previsiones de reducción de la tarifa de este impuesto, el resultado más seguro, el que apuntan la totalidad de estudios sobre este tema, es que, en conjunto, salvo excepciones, las Comunidades Autónomas que han aceptado el nuevo sistema van a perder financiación comparándolo con el sistema anterior.

•  La atribución de capacidad normativa a las Comunidades Autónomas sobre el tramo cedido del IRPF conducirá al establecimiento en España de diferentes marcos normativos, con el resultado de que la carga tributaria sobre la renta de los españoles estará en función, no sólo de su renta o capacidad económica, sino también del lugar de residencia, lo que va en contra de la necesaria progresividad y carácter redistributivo del Impuesto.

Las sugerencias desde el Gobierno del PP a las Comunidades Autónomas para que éstas apliquen su capacidad normativa sobre el tramo autonómico del IRPF, producirá una rivalidad territorial a la baja de la presión fiscal en este impuesto y provocará una desarmonización fiscal de incalculables consecuencias.

La falta de previsión y la irresponsabilidad del Gobierno del PP han motivado que las Comunidades Autónomas que no aceptaron el modelo de financiación –Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha– carezcan en la actualidad de un modelo propio, provocando con ello una ruptura de la estabilidad del sistema financiación. Asimismo el Gobierno ha impuesto, de manera unilateral, el porcentaje de participación de las citadas Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado en contra de las previsiones expresas al respecto de la LOFCA. Todas las reformas legislativas aprobadas para la puesta en marcha del nuevo modelo de financiación han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional. Asimismo está recurrida ante el Tribunal Constitucional la participación en los ingresos del Estado que el Gobierno ha fijado unilateralmente para Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha.

Bases para una alternativa de futuro al actual sistema de financiación autonómica

2.1. Consideraciones previas

2.1.1. El actual modelo de financiación es un modelo inestable y coyuntural. Buena prueba de ello es que tres Comunidades carecen de modelo de financiación y que se encuentran pendientes de resolución todos los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra las leyes dictadas para la aplicación del modelo de financiación. La falta de consenso en tema de tan vital importancia para el Estado autonómico deja en precario todo el proceso autonómico, hasta el punto de que el Gobierno se ha visto obligado a suspender la aplicación de alguno de los cambios introducidos en la reforma de la Ley de Cesión de Tributos.

Pero además, los resultados económicos de la recaudación del IRPF de 1997 y las consecuencias de las liquidaciones sobre las entregas a cuenta a las Comunidades Autónomas, puede motivar la puesta en marcha de mecanismos de devolución hasta ahora innecesarios y de consecuencias difíciles de prever.

2.1.2. Por otra parte, el anuncio del Gobierno para la reforma del Impuesto de la Renta y la reducción de ingresos que es previsible, junto a la desarmonización fiscal que más arriba denunciábamos, provocará inevitablemente una reapertura del debate político sobre el Modelo de Financiación de 1996 y sus reformas.

2.1.3. Las críticas al actual modelo de financiación no pueden sustituir la necesidad de plantear para el futuro una alternativa global que corrija las insuficiencias y defectos del modelo actual y que suponga un avance efectivo hacía la construcción de un sistema de financiación descentralizada, que garantice a todos los españoles por igual el acceso a los servicios públicos transferidos con un mismo nivel y permita concretar y aplicar de forma equilibrada los principios constitucionales de autonomía, solidaridad y coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas.

2.2. Los principios del nuevo modelo de financiación autonómico

Para articular una alternativa de futuro al actual modelo de financiación autonómica debemos preservar los siguientes principios:

2.2.1. Recuperar el consenso político en materia de financiación

El sistema de financiación autonómica afecta al modelo de Estado y a la cohesión territorial, por lo que debe ser fruto del acuerdo y consenso entre las fuerzas políticas mayoritarias y entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas. Así se hizo en los anteriores modelos de financiación. Tan sólo la cesión, con carácter experimental, del 15% del IRPF y su posterior prorroga se hizo sin el consenso de todas las Comunidades Autónomas.

2.2.2. Asegurar los principios constitucionales del sistema

•  Principio de igualdad

Es imprescindible establecer unos criterios de equidad para fijar la cuantía de los recursos que corresponden a cada Comunidad Autónoma para la prestación de los servicios transferidos, a fin de garantizar a los ciudadanos la prestación de los servicios públicos esenciales por igual en todas las Comunidades Autónomas.

•  Principio de suficiencia financiera

Las Comunidades Autónomas han de disponer de la suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias. El sistema de financiación debe mantener, además, la suficiencia dinámica a lo largo del quinquenio, fijando a estos efectos criterios de evolución del conjunto de los instrumentos financieros que garanticen el mantenimiento del principio de suficiencia en condiciones de igualdad y ajustados a lo establecido en el artículo 13 de la LOFCA.

•  Principio de autonomía financiera

Mejorar la autonomía financiera es necesario en un sistema de financiación autonómico, tanto por lo que respecta al carácter realmente político de la descentralización como por lo que se refiere a la eficiencia del sistema. Las Comunidades Autónomas deben de disponer de las facultades necesarias para establecer sus ingresos y gastos en el ejercicio de sus competencias propias, aplicando instrumentos que posibiliten un nivel similar de autonomía para todas.

•  Principios de reequilibrio territorial y solidaridad

El sistema de financiación ha de garantizar el equilibrio económico, adecuado y justo entre los diversos territorios, con una equitativa redistribución de la renta para conseguir un armónico desarrollo regional. Por ello, la equidad en la financiación de los servicios debe basarse en indicadores de necesidad y nivel de costes de los servicios públicos de cada Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta, como criterio básico, la población de cada Comunidad complementado con otros criterios e indicadores distributivos y redistributivos. El sistema de financiación en su conjunto ha de contribuir a reducir las diferencias y alcanzar el máximo reequilibrio territorial

2.2.3. Garantizar la coordinación entre las Administraciones

En nuestro modelo de Estado, la Administración Central y las Comunidades Autónomas tienen atribuidas unas determinadas competencias y el reparto de las fuentes de los ingresos debe permitir a ambos niveles de gobierno el poder atenderlas con recurso suficientes. Por ello es preciso desarrollar los mecanismos de coordinación entre la Hacienda estatal y las autonómicas.

2.2.4. Tener en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas

La cuantía de la financiación está en función de las competencias de las Comunidades Autónomas. Por ello, el futuro modelo de financiación debe contemplar tanto el traspaso de las competencias de educación para todas las Comunidades Autónomas, como la integración de la sanidad en el sistema de financiación general. En consecuencia, la valoración correcta y el modo en que se lleven a cabo los traspasos en materia de enseñanza no universitaria, junto con la reforma de la financiación de la sanidad, que corrija los perjuicios producidos al actual territorio INSALUD de manera que consagre la igualdad en la prestación del servicio sanitario, son aspectos claves que van a incidir en el modelo de financiación.

2.3. Propuestas para un futuro modelo de financiación

Las claves principales para un nuevo modelo de financiación equitativo y estable serán la asignación de los recursos con un criterio de equidad y un tratamiento equilibrado entre autonomía y solidaridad.

2.3.1. Aplicación del principio de igualdad

El sistema de financiación autonómico debe hacer posible que todos los españoles, sea cual sea la Comunidad Autónoma donde residan, tengan acceso a todos los servicios públicos transferidos con un mismo nivel. Para ello la asignación de recursos a cada Comunidad se hará con un criterio de equidad, teniendo en cuenta, principalmente, la población de cada Comunidad pero también otras variables que influyan en el coste medio de los servicios transferidos.

2.3.2. Aplicación de los principios de autonomía y suficiencia

El sistema de financiación autonómica debe introducir y garantizar un mayor grado de autonomía y suficiencia financiera de todas las Comunidades Autónomas. Ello puede conseguirse mediante la cesión de una serie de impuestos, distintos a los tributos ya cedidos, basados en la imposición sobre el consumo.

La cesión de impuestos indirectos –que habría que modular en la Comunidad Autónoma de Canarias y en las Ciudades de Ceuta y Melilla para adaptarlas a su especial régimen fiscal– tiene como ventajas principales las siguientes:

a) Proporciona un notable aumento del grado de autonomía fiscal respecto del gasto total de las Comunidades Autónomas.

b) Al incluir un importante componente de impuestos indirectos, y dada la notable equiparación de los niveles relativos de consumo entre las Comunidades Autónomas –no así de renta– tiene como resultado que el nivel de autonomía fiscal de las Comunidades Autónomas estaría mucho más próximo entre sí que el que se consigue mediante la cesión del IRPF.

c) La mayor estabilidad en el consumo y el equilibrio entre impuestos directos e indirectos aseguraría también la estabilización de la financiación autonómica.

d) Permite un adecuado ejercicio de la autonomía fiscal a las Comunidades Autónomas pero limita a la vez los riesgos de la competencia fiscal.

e) Incluir en la “cesta de impuestos” además de los tributos cedidos tradicionales, un porcentaje del IVA (como participación territorializada) y los impuestos especiales facilitaría la aceptación del modelo por todas las Comunidades Autónomas y evitaría tensiones territoriales fiscales porque son Impuestos sometidos a armonización de la Unión Europea. En este sentido se considera necesario establecer con claridad y precisión tanto los puntos de conexión como los límites a las facultades normativas atribuidas a las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos, a fin de impedir la competencia fiscal entre ellas.

f) En cuanto al IRPF, planteamos un nuevo modelo frente al actual sistema. Se propone la atribución a las Comunidades Autónomas de un porcentaje fijo –en torno al 5%– sobre la base liquidable de cada contribuyente, en vez del actual porcentaje sobre la cuota liquida. Las Comunidades Autónomas sólo tendrán capacidad para modificar al alza el porcentaje atribuido, de manera que no se altere la Tabla General del Impuesto ni se produzcan minoraciones de los ingresos que resultarían de aplicar la normativa estatal. De esta forma, se mantendría la progresividad del impuesto, que quedaría en manos de la Hacienda estatal, lo que destacaría el carácter redistribuidor que debe tener el IRPF y, a la vez, impediría que la progresividad del mismo dispare las diferencias de recaudación por encima de las diferencias de renta.

g) La utilización de la “cesta de impuestos” aproxima en autonomía financiera el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común al sistema foral. No obstante, es necesario que en sucesivas modificaciones de ambos sistemas se avance progresivamente hacia un horizonte de convergencia financiera en cuanto a los resultados de las asignación de recursos.

2.3.3. Aplicación de los principios de reequilibrio territorial y solidaridad

Un aspecto imprescindible del sistema de financiación es el asegurar el mismo tratamiento a todos los ciudadanos como usuarios de los servicios públicos.

Un planteamiento de futuro en materia de solidaridad y reequilibrio territorial debería hacerse del modo siguiente:

a) Destacar que la vertiente fundamental de la solidaridad se refiere a la exigencia y garantía de que todos los ciudadanos tendrán asegurado el acceso al mismo nivel de los servicios públicos transferidos, que se financiaran por aplicación de un criterio de equidad en función de la población y de las variables distributivas y redistributivas que representen el coste de dichos servicios públicos, tal como establece el artículo 13 de la LOFCA.

b) Las desviaciones que se produzcan entre el coste de los servicios y la cuantía de los recursos atribuidos para su prestación deben quedar cubiertas por las necesarias y suficientes asignaciones de nivelación (art. 15 LOFCA). En tal sentido consideramos imprescindible el aumento de la asignación presupuestaria del actual Fondo de Nivelación de Servicios.

c) Aumento de las dotaciones del FCI, como instrumento complementario del sistema de financiación que tiene por finalidad la reducción de las diferencias de renta y riqueza entre las distintas Comunidades.

2.3.4. Mecanismos de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas

La mejora de los mecanismos de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas ha de articularse sobre la base de los dos siguientes puntos:

a) Reforma del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

•  El CPFF, órgano en teoría consultivo y de deliberación, se ha convertido en la práctica en la instancia decisora, suplantando al Parlamento que ha quedado relegado al papel de mero recubrimiento legislativo de los Acuerdos alcanzados en el seno del CPFF. De otra parte, el CPFF en vez de ser una instancia equidistante de las partes en él representadas –Gobierno y Comunidades Autónomas– tiene un marcado carácter de órgano de la Administración del Estado.

•  Mejorar el funcionamiento del Consejo exige restablecer su carácter de órgano multilateral, que actúe a partir de criterios acordados de modo explícito, que vuelva a su carácter consultivo, sin invadir las competencias parlamentarias y que actúe con independencia, al servicio de todas las partes en el representadas. Asimismo también podría configurarse el Consejo como foro de estadísticas y estudios regionales, porque de la calidad y trasparencia de la información depende en gran medida la solidez de los acuerdos.

•  Otra tarea a acometer por el Consejo de Política Fiscal y Financiera sería la de elaborar propuestas de reparto de los Fondos Europeos entre Administraciones que tuvieran en cuenta el reparto competencial y su relación con la finalidad perseguida por las distintas políticas europeas, todo ello en el marco de las Disposiciones Comunitarias que regulen esta cuestión en cada momento. También debería jugar un mayor protagonismo en la coordinación de la política de endeudamiento estatal y autonómico, haciendo públicos los compromisos existentes en este sentido y elaborando un informe anual sobre su grado de cumplimiento.

•  Creemos que el foro de un Consejo de Política Fiscal y Financiera tan renovado y transformado es el SENADO. Hacerlo depender de la institución multilateral por excelencia en el diálogo autonómico, como es el Senado, reformado en las líneas a señalar en el capítulo posterior, sería una idónea decisión. El nuevo Senado se configuraría como el órgano de codecisión entre la CCAA y el Estado para todos aquellos aspectos concurrentes, como pueden ser los que afecten a determinados tributos que estén cedidos total o parcialmente a las CCAA.

b) Reforma de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Un objetivo a considerar en el medio plazo es el de avanzar hacia una Agencia Tributaria Integrada, que puede gestionar todos los impuestos compartidos, con posibilidad de concertar con las Haciendas Locales la gestión de algunos de sus tributos.

 
Capítulo III
El reto de la Autonomía Local

La profunda transformación institucional que ha supuesto el desarrollo del Título VIII de la Constitución, con la creación de un sistema autonómico y con un acusado proceso de descentralización administrativa, ha colocado a los ayuntamientos en un segundo nivel de atención y de decisiones políticas e institucionales.

Ahora, cuando se van a cumplir los 20 años de las primeras elecciones democráticas de 1979, es preciso hacer balance de lo realizado y proponer objetivos y nuevas propuestas que atiendan los problemas que aquejan a los ciudadanos de pueblos y ciudades.

Los primeros gobiernos locales recibieron ayuntamientos de la dictadura, con una legislación obsoleta, que en el transcurso de los años se han modificado para convertirse en instituciones con funcionamiento democrático y que han logrado el reconocimiento de los ciudadanos. Una buena gestión de los recursos públicos convirtiendo municipios y ciudades en ámbitos habitables y dotados de servicios suficientes en su gran mayoría, así como la proximidad, como administración más cercana, han convertido a los ayuntamientos en el sector de la Administración Pública más apreciado por los ciudadanos, gracias a que los gobiernos municipales fueron capaces de realizar correctamente el binomio de democracia igual a mejora de la calidad de vida de la mayoría.

La Constitución en sus art. 137 y 140, configura a los Ayuntamientos como entes dotados de autonomía para la gestión de sus propios intereses. En el desarrollo de los principios constitucionales los gobiernos socialistas dotaron a los entes locales de una legislación que ha demostrado su eficacia. La Ley de Bases de Régimen Local y la Ley de Haciendas Locales han conformado el marco legal e institucional en el que han desarrollado sus competencias.

Igualmente, la Carta Europea de la Autonomía Local, que forma parte de nuestro derecho vigente, establece los principios básicos sobre los que debe desarrollarse el futuro del mundo local.

En estos momentos en los que el desarrollo autonómico se ha consolidado con una fortaleza y reconocimiento extraordinarios se trataría de afrontar la continuación del proceso de descentralización administrativa que complementa el equilibrio de competencias entre las tres Administraciones Públicas.

Además de la revisión de las competencias entre administraciones es preciso acometer un profundo proceso de renovación institucional de los ayuntamientos. A los socialistas nos corresponde ahora, como hace veinte años, marcar nuevos objetivos y acomodar las instituciones para lograr alcanzarlos de manera eficaz. En ese sentido fijamos tres grandes modificaciones:

•  Reforma Institucional.

•  Reformas en la financiación de los Ayuntamientos.

•  Nuevo marco competencial.

Por último es necesario que esas modificaciones políticas y legales se aborden bajo los principios del sentido de la identidad, de proximidad, y de la suficiencia económica.

3.1. Principios y diversidad municipal

3.1.1. Democracia Local: identidad y pertenencia

El municipio es el primer nivel de representación democrática del territorio. Es uno de los principales agentes para la creación de la identidad local, y sus representantes son elegidos, entre otras cuestiones, para gestionar y promover sus respectivos territorios.

El pueblo, la ciudad, el municipio son la referencia esencial para el individuo. Frente a los procesos globalizadores, tanto de la economía como de las comunicaciones, el individuo necesita aferrarse a un ámbito próximo para reafirmar su sentido de pertenencia.

Lo mismo sucede con la construcción de Europa. La Unión Europea progresará y se consolidará si los ciudadanos se sienten partícipes del proyecto europeo y si los europeos ganan en bienestar y calidad de vida. La principal urgencia, y de hecho el principal objetivo de Europa, no es la unión económica y monetaria, sino la construcción de una ciudadanía europea. Y esto se consigue acercando el poder a los ciudadanos, haciéndolo más próximo; es en este contexto donde tiene sentido la potenciación del poder local.

De este concepto de proximidad al ciudadano, deriva el fortalecimiento de la democracia, pilar básico de la Unión Europea, y la legitimación de los municipios. La Europa que quieren los municipios es la Europa de los ciudadanos, es decir, la Europa de la proximidad de las instituciones a los ciudadanos.

La proximidad de representantes-individuos facilita la participación ciudadana. El nivel local es un ámbito donde, tanto los problemas como las personas, son próximos y este hecho facilita la implicación de los individuos en la resolución de sus problemas o en la búsqueda de soluciones.

El interés local es un concepto de máxima prioridad a defender. Por ello, es necesario trabajar para que la autonomía local, el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de sus asuntos públicos, bajo su propia responsabilidad en beneficio de sus habitantes, sea una realidad.

El papel de la administración local en la dinamización y movilización de los recursos locales, ha sido fundamental en políticas de promoción económica, en programas para promover la ocupación y en la administración de los servicios asistenciales, educativos, deportivos, culturales… 

El Ayuntamiento es, por tanto, la institución desde donde se defiende, en primera instancia, la vitalidad democrática.

Los individuos participan en el mundo local en la medida que éste es visto como garante del estado de bienestar. Sus representantes son vecinos, conocedores de la problemática del municipio e implicados por múltiples razones (ideológicas, políticas, personales, familiares) en la mejora de la calidad de vida.

Los municipios son los espacios naturales en donde se producen los principales intercambios entre hombres y mujeres. Donde son más dinámicas las relaciones culturales, económicas o sociales. Son diferentes; lo que significa que la mayor presencia local en la vida cotidiana no puede ser uniforme, sino asimétrica e imaginativa.

3.1.2. Proximidad

El principio de subsidiariedad, que la administración más cercana sea la que gestione los servicios, cuando se aplica, da frutos y ha demostrado que es un camino adecuado y eficiente para aumentar su legitimidad respecto a los ciudadanos y también para avanzar en la mejora de la competitividad.

La proximidad hace que la percepción del trabajo de la administración, de los resultados, sea más fácil para los ciudadanos, pero también, esta proximidad les permite ser exigentes con la calidad de los servicios, con la actuación de la administración. Esta exigencia lleva a la necesidad de mejorar la calidad de los servicios para contribuir al incremento de la calidad de vida de los ciudadanos.

Cada día más, se exige a las administraciones públicas no sólo eficacia en dar soluciones, sino también que hagan el mejor uso posible de los recursos públicos de que disponen. Es la instancia más cercana a los problemas quien mejor conoce la situación y quien puede y debe poder intervenir en su resolución.

Además, las necesidades de la población son cambiantes. Estamos en una época donde los adelantos tecnológicos y sociales nos impulsan a estar preparados y dispuestos a cambiar para dar respuesta a situaciones y necesidades nuevas. La sociedad, en su evolución actual, reclama a los poderes públicos la agilidad suficiente de adaptación de su organización para la defensa del interés general. Las administraciones locales, por su tamaño y características, son las más flexibles y las más preparadas para asumir este nuevo reto.

Actualmente es evidente que el desarrollo económico no puede hacerse sin tener en cuenta la calidad de vida de la población. El concepto de calidad de vida es un concepto amplio y complejo, que incluye múltiples aspectos, desde la cultura hasta el medio ambiente, pasando, evidentemente por el ocio, el deporte y las infraestructuras, entre otras muchas cuestiones. Se entiende mejor qué quiere decir “calidad de vida” cuando hacemos referencia a un ámbito territorial concreto, cuando hablamos de la calidad de vida de una población determinada.

El mundo local, es otra vez, el espacio idóneo para defender un crecimiento equilibrado, sostenible. Un crecimiento que tenga en cuenta tanto las necesidades de los sectores productivos de su municipio, área o región, como los de la población que ha de vivir y de las siguientes generaciones. Los Ayuntamientos pueden asegurar mejor el buen uso del suelo y de su territorio. Esta acción se debe complementar con una visión supramunicipal. Es necesario crear formas de colaboración con los municipios para gestionar espacios que van más allá de su ámbito territorial.

Las administraciones locales, por su grado de conocimiento del medio y por la proximidad con los ciudadanos, están inmejorablemente situadas para jugar el rol de árbitros, para intentar solventar las diferencias entre los agentes sociales y económicos y las administraciones, y conseguir un desarrollo económico para su territorio que no vaya en contra ni del medio natural, principal riqueza de los municipios, ni del crecimiento sostenible. Los representantes locales han de ser árbitros y motores de su territorio.

3.1.3. La diversidad municipal

En España existen 8.098 municipios, de los cuales el 50% no llega a mil habitantes. La extensión media es de 62 km², pero las diferencias son extremadas. Esta fragmentación, eficaz como marco de referencia e identificación para las personas, no es la situación más idónea para la prestación de muchos servicios. En los municipios pequeños, muchos servicios son de difícil prestación por la falta de medios humanos, técnicos y económicos necesarios para llevar a término incluso los servicios básicos. Además, el nivel de complejidad de los servicios y de la actividad del sector local implica que cada vez sea más frecuente que cualquier municipio, con independencia de su tamaño y de su localización, requiera de la dimensión supramunicipal para prestar muchos de sus servicios.

También aparecen nuevas necesidades en áreas metropolitanas como Barcelona y Madrid, o en las ciudades de mayor población. Actualmente, casi la mitad de los habitantes de España reside en un 3'6% de su superficie, en el entorno de 17 grandes ciudades. Y esta proporción continúa aumentando.

El principio de proximidad y subsidiariedad será el eje de nuestro modelo, las diferentes capacidades de gestión de cada ayuntamiento serán las que indiquen la necesidad de regular las formas de gestión de unas competencias cedidas con carácter universal.

3.2 La profundización y el desarrollo de la autonomía local plantean tres reformas:

1. La reforma institucional de los Ayuntamientos.
2. La asunción de nuevas competencias por parte de los Ayuntamientos.
3. La adaptación de la financiación local a la nueva situación.

3.2.1 La Reforma Institucional

La reforma institucional de los Ayuntamientos debe basarse en los siguientes objetivos: acercar la gestión a los ciudadanos, incrementar la eficacia y la transparencia y la autonomía municipal.

Reforma de la LOREG

•  Elección directa del Alcalde.

En primer lugar, favorecer la elección directa del Alcalde, en régimen de segunda vuelta, por los ciudadanos supondrá una mayor identificación del elector con el electo. En este ámbito, la reforma electoral debe también configurar mecanismos que promuevan la conformación de mayorías de gobiernos estables, sin que ello suponga un menoscabo de los derechos de los miembros de la oposición.

Si esta propuesta no prosperara desde el punto de vista legislativo, será necesario abordar la regulación de la moción de censura y de la posible moción de confianza.

•  Nueva regulación de la moción de censura

Así, también deberemos proceder a reformar la regulación de la moción de censura, dotándola de un alto grado de automatismo, evitando situaciones de bloqueo por parte del Alcalde censurado que producen una sensación de desconfianza en los ciudadanos hacia la acción política.

•  Regulación de la moción de confianza

Las dificultades que muchos equipos de gobierno sufren a la hora de aprobar los presupuestos, planes urbanísticos, &c., por el bloqueo de la oposición sin que ésta presente propuestas alternativas, hacen necesario introducir en el ordenamiento jurídico local, la figura de la moción de confianza constructiva, similar a la existente en la legislación francesa, con el fin de garantizar la estabilidad y la eficacia de la política local.

 
Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional

La defensa de la autonomía local, garantizada en los art. 137 y 140 de la Constitución, ha de reforzarse con el fin de asegurar el ejercicio de su acción política tal y como ha consagrado el Tribunal Constitucional. Se trata, pues, de garantizar aquellos aspectos de su configuración como ente dotado de autonomía política que le hacen recognoscible institucionalmente. A tal fin, los socialistas promoveremos la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para permitir el acceso de los Ayuntamientos al Tribunal.

 
Reforma de la Ley de Bases del Régimen Local

Creación del Gobierno Local

•  En lo que respecta al incremento de la eficacia y transparencia de las corporaciones locales, debe procederse a una reestructuración de la institución municipal creando un verdadero Gobierno Local que acumule, bajo la dirección del Alcalde, la práctica totalidad de las funciones ejecutivas, y que sean ejercidas como propias por los concejales miembros del Gobierno Local. Dada la heterogeneidad del mapa municipal de nuestro país, la introducción de esta reforma debe hacerse de forma segmentada, debiendo restringir su aplicación a los Ayuntamientos mayores de 25.000 habitantes.

•  El fortalecimiento del poder ejecutivo del Gobierno Local, debe acompañarse de otras reformas que faciliten la transparencia y la labor de control por la oposición. Así, debe establecerse una periodicidad mensual en la celebración de los plenos, la introducción de la convocatoria automática de los plenos extraordinarios, el incremento de los sistemas de control… 

•  Por otra parte, y en el mismo ámbito de fomentar la democracia municipal, se deben promover las medidas legales oportunas con el fin de lograr una más eficaz participación de la sociedad organizada, permitiendo a asociaciones y organizaciones la presentación y debate de propuestas concretas en los plenos, incluidas aquellas que provinieran de órganos descentralizados de barrios o de distritos.

•  Igualmente, se procederá a incorporar técnicas para la participación de los ciudadanos interesados en forma de libro blanco en aquellos asuntos de especial importancia, tales como planes urbanísticos, planes competenciales, ordenanzas fiscales, &c.

•  La eficacia en la gestión está dirigida, como no puede ser de otra manera, a facilitar y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, y en base al principio de proximidad, debe extenderse a todos los Ayuntamientos la instauración de ventanillas únicas dotadas de innovaciones telemáticas, que hagan posible dar un contenido natural a lo establecido en el art. 103.1 de la Constitución.

•  Se promoverá una mayor participación de los entes locales en todos los poderes del Estado y de las comunidades autónomas en donde se decidan cuestiones que afecten a los intereses de los municipios.

•  Modificar la actual configuración de la Comisión Nacional de Administración Local como órgano de encuentro entre el Estado y las Corporaciones Locales, estableciendo una composición igualitaria entre el Estado, las CC. AA. y los Ayuntamientos, en la cual se abunde con carácter global en todas aquellas cuestiones que incidan en la vida municipal.

 
Grandes Ciudades y Áreas Metropolitanas

En España casi la mitad de la población reside alrededor de 17 núcleos urbanos lo que obliga a adoptar medidas singulares para atender los problemas de las grandes ciudades. Las ciudades son el primer factor de competitividad de un determinado territorio para lo que requieren unas dotaciones en infraestructuras de comunicaciones, transporte público, justicia, convivencia ciudadana… que superan las capacidades actuales de estos municipios y, por tanto, obliga a que sean resueltos por la conjunción de los distintos niveles de la Administración Pública.

La complejidad que conlleva la Administración de estos núcleos de población hace necesario adoptar reformas legales que posibiliten una mayor capacidad de actuación a los Ayuntamientos de estas ciudades, así como el establecimiento de áreas metropolitanas que posibiliten acciones contundentes para dar solución a los problemas de las grandes conurbaciones urbanas, tanto para la prestación de servicios comunes como para cualquier otra finalidad.

 
Diputaciones Provinciales y otras fórmulas supramunicipales de gestión voluntaria

Como se señalaba anteriormente, la diversidad municipal de España, con más de 4.000 municipios de menos de mil habitantes, justifica la necesidad de entes supramunicipales que garanticen la prestación de los servicios a los ciudadanos; es por esto que los socialistas debemos promover medidas que incentiven la gestión colectiva de los servicios municipales de forma que la vertebración territorial sea lo más equilibrada posible. Este grave problema debería ser objeto de un acuerdo político de las fuerzas parlamentarias

En este sentido, las Diputaciones Provinciales de régimen común concentrarán sus actividades en el ámbito supramunicipal. Se revisará la legislación sobre Diputaciones con objeto de orientarla en la dirección mencionada. Como complemento a la acción provincial habrán de incrementarse fórmulas de gestión supramunicipal sobre la base del asociacionismo municipal voluntario (mancomunidades, consorcios…).

Las funciones supramunicipales de las Diputaciones están justificadas a pesar del uso que el Partido Popular está haciendo de estas instituciones. Han sido convertidas por los dirigentes populares en instituciones clientelares que distribuyen los recursos económicos sin control democrático y al servicio exclusivo de los intereses del PP. Así mismo, han sido convertidas al ámbito idóneo para el ejercicio del nepotismo familiar más rancio.

3.2.2 Asunción de nuevas competencias por los Ayuntamientos

El futuro del desarrollo económico y social, no sólo de nuestro país sino de toda la Unión Europea, va a pivotar en los próximos años sobre las ciudades concebidas como estructuras globales, de las cuales van a depender en buena medida los avances en el bienestar social de los ciudadanos. Desde esta óptica, los Ayuntamientos deben asumir aquellas competencias cuya gestión sea más eficaz desde el ámbito local. Se trata, pues, de hacer efectivo el principio de subsidiariedad o proximidad, reconocido en la Carta Europea de la Autonomía Local.

Los socialistas apostamos porque se realice el siguiente paso en la descentralización del Estado, la reivindicación de aquellas competencias, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, que mejor puedan ser ejercidas por los Ayuntamientos, la materialización del principio de proximidad.

La conciliación de este principio de proximidad con el principio de capacidad debe presidir este proceso.

Las competencias a delegar o encomendar a los Ayuntamientos, junto con la financiación adecuada, son de diferente índole. Así, a las clásicas reivindicaciones municipales (como son las reclamadas por la FEMP) relativas a servicios sociales, deportes, cultura, mujer, juventud, medio ambiente, &c., los socialistas apostamos por una redistribución competencial que pivote sobre tres materias esenciales para la vida de los ciudadanos:

• Empleo
• Urbanismo
• Seguridad

 
Empleo

Las ciudades constituyen el espacio más afectado por el desempleo que afecta fundamentalmente a los sectores más jóvenes de la población y a parados de larga duración, dificultando su integración y participación en la sociedad con el consiguiente riesgo de marginación que conlleva esta situación. La generación de empleo constituye un objetivo que debe comprender a todas las Administraciones Públicas, y a los Ayuntamientos les corresponde un importante papel para el éxito de este esfuerzo prioritario. En coherencia con esta responsabilidad, el proceso descentralizador hacia las instituciones locales debe favorecer un reforzamiento del papel de los Ayuntamientos en el desarrollo de programas ocupacionales destinados prioritariamente a impulsar la inserción laboral.

 
Urbanismo y Vivienda

Los próximos años deben venir marcados por un decidido impulso a un modelo de gestión urbanística que contribuya a mejorar la calidad de vida de nuestras ciudades y ser vehículo de creación de riqueza y empleo en el municipio y cuyo desarrollo debe guiarse bajo los criterios de respeto al planeamiento urbanístico, agilización de su transmisión y simplificación de su ejecución.

A partir de estos principios, los Ayuntamientos deben reforzar sus competencias urbanísticas. En cuanto al planeamiento de desarrollo y a aquellas modificaciones del Plan General que no afecten a municipios limítrofes deben ser competencia exclusiva de los Ayuntamientos.

Del mismo modo, las instituciones locales deben tener una especial responsabilidad en la regulación de los espacios urbanos destinados a la vivienda de promoción pública, para contribuir a solucionar uno de los principales problemas que afectan en la actualidad a distintos sectores de la población.

Los Ayuntamientos son los principales conocedores de la situación del parque de vivienda existente en cada municipio y por tanto, de las necesidades de los ciudadanos, es por ello que la ejecución de las políticas de vivienda se coordine con el ámbito municipal impulsando el derecho a una vivienda digna contemplado en el art. 47 de la Constitución

 
Seguridad

Alcanzar los mayores niveles de seguridad se ha convertido en uno de los ámbitos de actuación prioritaria de los poderes públicos, fundamentalmente en nuestras ciudades, donde los fenómenos de delincuencia son percibidos por los ciudadanos como una de sus primeras preocupaciones.

Uno de los factores que más directamente inciden sobre el nivel de calidad de vida de los ciudadanos es la seguridad y, por tanto, debe ser objetivo prioritario en las políticas a seguir en pro de consolidar el Estado de bienestar. Este, debe dar cumplimiento a los preceptos constitucionales, que obligan a los poderes públicos a garantizar la seguridad de las personas y de los bienes, en el más amplio sentido, y a universalizar el concepto de protección ciudadana ante todo tipo de agresiones, que inciden en su calidad de vida, y por lo tanto deterioran el clima social, creando malestar, desigualdades y desconfianza, sobre el Estado de bienestar y sus objetivos.

Proponemos un nuevo modelo de seguridad integral, que comprende los servicios de Protección Ciudadana, Servicios Sanitarios, Bomberos, Policías, Protección Civil, basado en un amplio concepto de Seguridad Ciudadana. Esta pasa necesariamente por el acercamiento de los servicios a los ciudadanos, de forma que deben asegurar en condiciones de calidad, formas y tiempos, la prestación a los mayores niveles de eficacia e integración de todos los servicios, llamados a intervenir en el quehacer cotidiano de los ciudadanos, en su tiempo de trabajo o de ocio.

Es necesario, por tanto, avanzar decididamente en la coordinación entre los distintos ámbitos de responsabilidad pública, con el objetivo de mejorar progresivamente la seguridad integral del entorno urbano en la confianza de que así se fortalece la convivencia entre quienes lo habitan. Esta coordinación deberá seguir los principios de eficacia, economía y racionalidad entre las Administraciones Central, Autonómica y Local.

Desde esta perspectiva, mejorar y facilitar la capacidad de actuación de los Alcaldes para intervenir efectivamente en los ámbitos de la seguridad integral y la convivencia y participación ciudadana y fortalecer la colaboración de las policías locales en la lucha contra la delincuencia, se advierten como los elementos prioritarios para conseguir una mayor y adecuada participación de las instituciones locales en el empeño por lograr unas ciudades más seguras. Particular interés presenta, a estos efectos, la potenciación de las Juntas Locales de Seguridad, la precisión de sus competencias, la atribución de su presidencia al Alcalde y el reconocimiento a éste de competencias para la ejecución de los acuerdos de la Junta. Además, debe potenciarse la creación de consejos de seguridad urbana, con funciones de prevención y participación en esta materia.

3.2.3 La adaptación de la Financiación Local a la nueva situación

La Ley reguladora de las Haciendas Locales dio respuesta, en su momento, a la reivindicación de los entes locales en orden a disponer de un marco legislativo que garantizara la suficiencia de sus haciendas y estableciera los márgenes de su autonomía financiera.

A los diez años de su entrada en vigor, puede afirmarse que el balance global arroja resultados positivos, lo cual no obsta para que, a la vista de la experiencia acumulada, puedan abordarse algunas modificaciones a fin de ajustar la regulación y dotación de las haciendas locales al papel que el sector público local está jugando y debe jugar en el conjunto del Estado, dando lugar a un reparto equitativo de los recursos públicos entre las distintas Administraciones.

Esta reforma ha de posibilitar la suficiencia de los Ayuntamientos, contemplando, asimismo, que las competencias a asumir por los mismos, vengan acompañadas de los recursos adecuados incluidos los gastos supletorios que están asumiendo los Entes Locales.

En este sentido, entendemos que los criterios que deben presidir el modelo de financiación local, son los siguientes:

 
Participación en los tributos del Estado

• La participación de los entes locales en los tributos del Estado para el próximo quinquenio 1999-2003 debe referenciarse en el propio crecimiento que experimente el sector Público (Gobierno de la Nación y Comunidades Autónomas) garantizándose, en todo caso, un crecimiento sobre las cuantías del quinquenio vigentes, con vistas a incrementar el porcentaje del gasto público total gestionado por el sector Local.

• En lo que respecta a su distribución, ésta deberá realizarse con criterios homogéneos para los diversos tipos de entidades de forma que puedan permanecer estables durante el periodo de vigencia del quinquenio.

• Se promoverá la reasignación de la dotación económica correspondiente a servicios de competencia estatal o autonómica que suplen y costean actualmente los Ayuntamientos: seguridad ciudadana, asistencia social, educación, formación, planes de empleo, infraestructuras, turismo, &c.

En cualquier caso, se excluirán de la participación global las aportaciones especiales destinadas a atender situaciones financieras excepcionales, ya sean de carácter coyuntural o estructural, de cualquier municipio concreto.

 
Tributos Locales

• El sistema tributario constituye uno de los pilares básicos de las haciendas municipales y cualquier modificación de su estructura debe basarse en la necesidad de que los municipios continúen participando en la riqueza generada en sus términos, como consecuencia, en gran medida, de su propia actuación pública.

• Por otro lado, deben ampliarse las competencias municipales en la gestión de sus propios tributos, especialmente en lo que al Impuesto sobre Bienes Inmuebles se refiere, cuya actualización y rendimientos pueden verse fuertemente afectados por la normativa en materia catastral introducida por el Gobierno.

 
Capacidad de endeudamiento

• La capacidad de endeudamiento de los entes locales ha sufrido un importante recorte como consecuencia de las modificaciones introducidas por el Gobierno en la Ley de Haciendas Locales. El retorno a un restrictivo tutelaje estatal no viene justificado por las cifras que arroja el endeudamiento local y supone un ataque directo a su autonomía financiera. La restitución de esta autonomía resulta imprescindible para el desarrollo inversor de municipios y provincias.

 
Fondos Autonómicos

• Las Comunidades Autónomas, dado el peso específico alcanzado en la estructura del Estado, debieran comprometerse con la financiación de las entidades locales, favoreciendo en sus respectivos territorios la creación de fondos que contribuyan a la suficiencia financiera de sus municipios, favoreciendo, con ello, el equilibrio territorial. Serán distribuidos en base a criterios claramente objetivados.

 
Capítulo IV
La reforma constitucional del Senado

Hace ya diez años que el propio Senado aprobó por unanimidad reformar su Reglamento para aproximarse en sus funciones a lo que predica el Art. 69 de la Constitución.

Dicha Reforma surgía de la inadaptación del Senado para servir de cauce a los nuevos poderes autonómicos en la Formación de la voluntad estatal en asuntos de incumbencia parlamentaria y en la necesidad de que el Senado fuese el Foro de diálogo multilateral entre gobiernos de Comunidades Autónomas, Gobierno de la Nación y Grupos Parlamentarios. La Reforma culminó el 11 de enero de 1994 creándose la Comisión General de Comunidades Autónomas.

Tras la celebración del primer Debate sobre el Estado de las Autonomías se acordó iniciar el estudio de la Reforma Constitucional del Senado. Desde 1995 se está estudiando y discutiendo en una ponencia especial el contenido de esta posible reforma. Pero ha llegado la hora de las decisiones Políticas. La transformación del Senado en una auténtica Cámara de Representación Territorial que ejerza determinadas funciones en el proceso legislativo y sirva al diálogo multilateral necesario en un Estado como el nuestro, es inaplazable e imprescindible.

La ponencia que actualmente está realizando su estudio debería recibir del Gobierno y de los partidos políticos, el impulso que necesita, de modo que pueda llegar, al reanudarse el próximo período de sesiones, a un documento de principios ampliamente apoyados para, a continuación, constituir una Comisión mixta de diputados y senadores que redacte un proyecto articulado que pueda ser aprobado por las Cortes Generales antes de la primavera de 1999, de modo que después de las elecciones autonómicas convocadas para esta fecha, la Cámara Alta inicie su etapa de adaptación a una realidad territorial a la que la reforma quiere dar respuesta.

A. La reforma prevista en la ponencia

Con objeto de clarificar e impulsar este proceso, el PSOE quiere definir sus posiciones y en tal sentido avalamos la propuesta que ha encontrado mayor apoyo en la Ponencia creada en el Senado para su Reforma.

4.1. Las líneas de su reforma

No nos encontramos en un momento constituyente y la finalidad de la reforma no es otra que perfeccionar el funcionamiento del Estado de las Autonomías, abriendo cauce en el Senado a esa vocación de los nuevos poderes territoriales de participar a través suyo en las funciones parlamentarias. Por eso, el principio que debería presidir su reforma es el de congruencia con la Constitución de 1978. Esto supone que la reforma debe estar acotada por el respeto a unos principios y a unas relaciones que ya forman parte de lo constituido. Primero, afectará básicamente al Título III de la Constitución, el referido a las Cortes Generales. No alterará los poderes del Congreso, cuya prevalencia y funciones quedarán respetados. El Senado, en esta primera fase, seguirá siendo una cámara parlamentaria, no sometidos sus miembros a mandato imperativo. Segundo, el Título VIII, el referido a la organización territorial del estado, no se altera. Significa esto que las relaciones constitucionales que bilateralmente existen entre los gobiernos, así como los órganos multilaterales de cooperación y coordinación que han sido creados, no van a ser sustituidos por un Senado transformado en esta fase en un consejo federal de gobiernos territoriales.

4.2. Una composición que exprese mejor la voluntad autonómica

El principio de congruencia nos lleva a que el Senado ha de seguir siendo elegido por un doble procedimiento. Pero para lograr el objetivo que la reforma persigue, introduciendo algunas importantes innovaciones.

Primero, todos los senadores se elegirán coincidiendo con las elecciones autonómicas. Segundo, en las actuales circunscripciones, en lugar de cuatro por provincia, se elegirán tres, con el mismo sistema mayoritario, solo que cada elector podrá votar como máximo a dos candidatos. Aunque estos pormenores corresponden a la Ley electoral, sería conveniente introducir otras mejoras, por ejemplo, posibilitar que en las circunscripciones de Ceuta y Melilla el segundo partido pueda obtener el segundo senador y tener en cuenta la complejidad insular de Baleares y Canarias. Es también el momento de plantearse reformar el orden alfabético de las candidaturas, pues muy probablemente los efectos perversos detectados hace tiempo, se mantendrán o agravarán. Tercero, los demás senadores, hasta configurar un Senado con un número de miembros que no debería ser superior al actual (257), serían elegidos por las Asambleas Legislativas de las Comunidades mediante un sistema que asegurase la representación de la mayoría gobernante, así como de las minorías.

De esta manera, los senadores de elección parlamentaria serán aproximadamente la mitad, en lugar de la quinta parte que son actualmente. Habrá que estudiar fórmulas equilibradas para que el lógico incremento de representación que lograrán las Comunidades más pobladas no produzca un difícilmente aceptable bajón en la representación de las Comunidades poco pobladas, pero con un gran número de provincias. Lógicamente, el importante incremento del número de los elegidos por este procedimiento, obligará a que ya no sea obligatoria la condición de parlamentario autonómico para ostentar la condición de senador.

Los presidentes de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y y Melilla gozarán en el Senado de los mismos derechos que un ministro del Gobierno, si bien no serán sometidos bajo ningún concepto a control por los senadores.

En resumen, el Senado resultante de estas reformas es una Cámara que ya no será disuelta a la vez que el Congreso, por el Presidente del gobierno, correlato lógico al hecho de que el Senado no le otorga la investidura, y será una Cámara parlamentaria que perfeccionará su carácter territorial al representar los intereses generales comunes de las Comunidades Autónomas.

4.3. Fortalecimiento de las funciones territoriales

4.3.1. Primera lectura

Actualmente el Senado, además de acordar en exclusiva la autorización prevista en el artículo 155 de la Constitución, se pronuncia previamente a que lo haga el Congreso en dos supuestos. El previsto en el artículo 145, la autorización de convenios entre Comunidades, y el previsto en el artículo 158.2, la ley que establece el fondo de compensación interterritorial. A estos supuestos se añadirían un catálogo de normas de carácter territorial expresamente previstas en la Constitución. A saber: los estatutos de autonomía, las leyes previstas en los tres apartados del artículo 150, y la ley de financiación autonómica prevista en el artículo 157.3 de la Norma fundamental.

En todos estos supuestos de primera lectura, sería de aplicación, como método de resolución de las diferencias entre ambas Cámaras, lo dispuesto en el artículo 74.2, es decir la creación de la Comisión paritaria de diputados y senadores, y la resolución final por mayoría absoluta del Congreso, en caso de que persistiese la discrepancia.

4.3.2. Plazos más amplios

Para que el Senado pueda perfeccionar su función de cauce de expresión a la vocación participativa de las Comunidades Autónomas, será preciso ampliar los plazos previstos en el artículo 90 de la Constitución para la aprobación, en segunda lectura, de las demás normas legales. Sería razonable pasar de dos a tres meses en los procedimientos ordinarios, y de veinte días a cuarenta o sesenta días en los procedimientos de urgencia.

4.3.3. Lectura previa

La consideración efectuada por el Tribunal Constitucional de que la naturaleza básica de una norma o de un precepto legal tiene carácter material, conduce a descartar por razones de seguridad jurídica, que otras normas distintas de las anteriormente señaladas puedan ser objeto de primera lectura por el Senado. No obstante, y a los solos efectos de que el Senado efectúe un debate previamente a que el Congreso inicie el estudio y tramitación de un proyecto, el Gobierno, en función de su especial interés autonómico o local podrá remitirlo a la Cámara Alta, con el fin de someterlo a su consideración y verificar así, mediante esta lectura previa, el parecer de los representantes de las Comunidades Autónomas, incluidos sus presidentes.

4.3.4. La enmienda de totalidad con texto alternativo

El veto, el instituto previsto en el artículo 90, debe ser aprobado por el Senado por mayoría absoluta. Sin embargo, el Congreso, transcurridos dos meses, lo levanta por mayoría simple. Este precepto no sólo dotará al senado de un poder meramente simbólico, sino que produce un efecto contraproducente para el desarrollo de esa función de representación de la voluntad autonómica que persigue la reforma que se propone. En efecto, si el Senado aprobara un veto –lo que hasta ahora no ha sucedido jamás–, el efecto no sería otro que apartar al Senado de su función primordial: enmendar la ley. Por eso, se propone sustituir el veto por una enmienda con texto alternativo, que tendría que ser aprobada por mayoría absoluta. En ese supuesto se volvería a hacer jugar la Comisión paritaria prevista en el artículo 74.2, que es la clave de la reforma. No obstante, y para respetar las prerrogativas del Congreso, en tal caso el Congreso no estaría obligado a resolver la discrepancia mediante una votación de mayoría absoluta, sino que, con el procedimiento vigente hoy para el veto, aprobaría finalmente el texto legal. transcurridos dos meses por la misma mayoría requerida para su aprobación en primera lectura.

4.3.5. Las iniciativas de los parlamentos autonómicos

En lógica con el fortalecimiento del carácter territorial de la Cámara alta, las iniciativas legislativas procedentes de las Comunidades Autónomas, previstas en el artículo 87.2 de la Constitución, serían remitidas, en lugar de al Congreso, al Senado.

4.3.6. El Senado sede del debate económico y financiero territorial

Conforme se ha venido exponiendo, un Senado reformado no suprime los órganos multilaterales de encuentro entre los gobiernos, tal es el caso del Consejo de Política Fiscal y Financiera. No obstante, la Cámara Alta podría acoger dicho Consejo cuando se reuniese. Y algo más. Se propone la creación, en base a los preceptos constitucionales que otorgan al Senado funciones singulares en la corrección de los desequilibrios interterritoriales y en la financiación autonómica, de una Oficina de asuntos económicos y financieros territoriales que permitiese a la Cámara Alta, y a quienes han de participar en ella después de la reforma, disponer de los datos presupuestarios, estadísticos y de cualquier otra naturaleza de alcance territorial, elaborarlos mediante la adscripción a esa Oficina, en un régimen similar al que está hoy vigente en el Tribunal Constitucional, del funcionariado experto pertinente, de modo que en asuntos de tanta trascendencia, los acuerdos se adopten en base a criterios objetivos y contrastables, y a través del imprescindible debate público. El Senado podría así contribuir a que las funciones de estudio, deliberantes y consultivas que el artículo 3 de la LOFCA atribuye al Consejo pudiesen efectivamente realizarse de manera permanente gracias al impulso de control y de estudio de la Cámara Alta. Es evidente también, que el imprescindible debate sobre el efecto de los fondos de aplicación territorial procedentes de la Unión Europea deberá efectuarse en el Senado.

4.3.7. La protección de los hechos diferenciales

Los hechos diferenciales de las Comunidades tienen fundamento constitucional, aun cuando no aparecen así definidos en la Constitución, ni tampoco compilados en una disposición o artículo concreto. De acuerdo con el principio de congruencia en el que se sustenta la reforma del Senado, lo lógico sería establecer unas reglas para que el Senado pudiese adoptar acuerdos o iniciativas tendentes a proteger los hechos diferenciales, cuya definición y desarrollo jurídicos corresponde a los órganos de las Comunidades Autónomas, y no al Senado.

El instrumento previsto para ello es el Grupo Territorial. El Senado, como hemos visto, sigue siendo una Cámara parlamentaria y, por lo tanto, sus miembros se integrarán en grupos parlamentarios de adscripción ideológica. No obstante, y para adoptar las iniciativas de protección de los hechos diferenciales, los Senadores representantes de cada Comunidad Autónoma podrán reunirse en el Grupo Territorial a los efectos de adoptar, por las mayorías que se establezcan, los acuerdos conducentes a ejercer los derechos para proteger el hecho diferencial que se considere amenazado por un proyecto o proposición de ley que vaya a ser tramitado en las Cortes Generales.

Los senadores pertenecientes a un Grupo Territorial, para ello, podrían adoptar dos tipos de iniciativas, para las que se requerirían mayorías distintas. Por ejemplo, por mayoría absoluta de sus miembros, el Grupo Territorial aprueba un informe preceptivo que se remitiría a la Cámara que fuese a iniciar la tramitación de la norma legal, exponiendo las razones por las que se considera que su aprobación conculca un hecho diferencial con sustento constitucional. Por una mayoría de tres quintos o de dos tercios, los senadores de un Grupo Territorial estarían legitimados para interponer un recurso de inconstitucionalidad.

B. La reforma en profundidad del Senado

Las referencias teóricas y la experiencia del modelo federal Alemán, aconsejan una Reforma del Senado de mayor profundidad, en la línea de incorporar en dicha Cámara a los Gobiernos Autonómicos para convertirlo en una auténtica Cámara de las Autonomías o Consejo de las Comunidades Autónomas.

La presencia de los Gobiernos territoriales en la Cámara fortalecería el poder de representación de las Comunidades Autónomas en el Estado, sin debilitar por eso las relaciones bilaterales y aún menos los hechos diferenciales. Los mecanismos para defender los hechos diferenciales tendrían aún más potencia en un Senado sede de los gobiernos autónomos. Pero además el siempre abierto proceso de desarrollo autonómico hallaría en un Senado como el propuesto un espacio político dotado de procedimientos regulares y públicos, superando una etapa como la que hemos vivido, caracterizada, o bien por grandes pactos entre los partidos estatales, o por relaciones bilaterales entre un partido estatal y los nacionalistas, con el riesgo de que sus excesos, reales o imaginados, promuevan expedientes desintegradores, del tipo reformas electorales o leyes de armonización.

Este ascenso del Senado hacia un horizonte federal sería la respuesta, congruente con la Constitución a un conjunto de fenómenos que el constituyente no podía de ninguna manera prever hace veinte años y que requiere al ordenamiento estatal un esfuerzo para abrir cauces a la vocación de los Gobiernos territoriales para conformar la voluntad estatal que expresan las Cortes Generales.

Un Senado en el que cada Comunidad está representada por un número determinado de miembros de su Gobierno, que emiten mancomunadamente los votos que les corresponden, sería una Cámara muy eficaz para trasladar al proceso de elaboración de las leyes los criterios procedentes de ese nivel que pronto tendrá bajo su responsabilidad los grandes programas de promoción y protección social que movilizan el sentido del voto de los ciudadanos.

Por último, sería mucho más eficaz que ninguno de los procedimientos hasta ahora institucionalizados, para tareas como la aprobación de los sistemas de financiación autonómica de las materias transferidas, incluida la sanidad; la participación de las Comunidades en las decisiones a tomar en la Unión Europea, incluido el derecho a participar en los Consejos Europeos cuando sus asuntos sean materias autonómicas; la definición de los grandes planes de inversiones públicas, de corrección de los desequilibrios territoriales o de uso de los recursos naturales, &c. En un Senado de extracción gubernamental, además, el debate territorial sería más rico, claro y constructivo, y las tensiones entre los territorios apenas tendrían oportunidad de producirse.

No obstante, consideramos que tal Reforma resulta extraordinariamente compleja y difícil en la actualidad por razones tanto jurídicas como políticas. Por ello, no descartamos que en una segunda fase y a la vista de la experiencia que produzca la eventual reforma antes planteada, debemos abordar esta discusión para dotar al modelo autonómico español de un verdadero foro territorial, de una auténtica Cámara de las Comunidades Autónomas españolas.

 
Capítulo V
Mecanismos federales de Cooperación

A pesar de que la Constitución no establece expresamente el principio de la Cooperación como uno de los que identifican y configuran el Estado Autonómico, la experiencia autonómica española ha ido fortaleciendo esta figura y la práctica cooperativa es un elemento clave del sistema. A ello han contribuido de una parte su propia necesidad, que se hace evidente de manera paralela a la configuración autonómica, y de la otra la doctrina reiterada y nítida del Tribunal Constitucional.

Efectivamente, el Tribunal Constitucional ha insistido en la necesidad de “introducir técnicas de cooperación” en el funcionamiento del Estado, con “métodos e instrumentos flexibles y adecuados de convergencia”, y marcando bien sus límites, al declarar que su práctica debe hacerse “en el ejercicio y desde el respeto de las respectivas competencias”. En otros momentos más recientes y a medida que se profundizaba en el proceso de descentralización política, ha llegado a ampliar el ámbito de la cooperación como instrumento adecuado para fijar la “posición común” en materias, como en las competencias compartidas, donde se haga necesario para hacer más eficaz y óptimo el funcionamiento del Estado en su conjunto. Y, también, como instrumento idóneo para “concertar y agregar las respectivas posturas de las Comunidades Autónomas”.

Pero la práctica de la cooperación no funciona en España. Ni siquiera cabe decir que la cultura cooperativa propia de un sistema Federal que funcione en clave de mutua lealtad, se ha instalado mínimamente en nuestro país.

En el momento actual la rutina y el “dejar hacer” se ha instalado en esta materia. Las Conferencias Sectoriales tienen cada vez menor periodicidad, órdenes del día inocuos, mínima relevancia pública de sus debates y pocos o ningún acuerdo. Se ha instalado un ánimo acomodaticio que viene bien a todos (el Ministro tiene las manos libres para actuar en su campo y los Consejeros no adquieren compromisos que pueden condicionar su actuación). El triste y nulo papel jugado por las Conferencias Sectoriales en cuestiones como el Decreto de Humanidades o el llamado “Medicamentazo” y otros, son ejemplos elocuentes.

También se han diluido las Comisiones Bilaterales que están derivando a una práctica dominada por el secretismo y la falta de transparencia, sin orden ni calendario, al albur de cada problema y de cada necesidad política y parlamentaria. La imagen de lo ocurrido en los últimos meses en materia de financiación, inversiones en determinadas Comunidades Autónomas e incluso la cuestión del padrón de habitantes con Andalucía son buena prueba de ello.

La próxima transferencia a las Comunidades Autónomas del Art. 143 de los dos grandes servicios Públicos universalizados: la Enseñanza no universitaria y la Sanidad abre una preocupante perspectiva a la necesaria vertebración del país y al aseguramiento de la igualdad Constitucional de los españoles si dichos traspasos no van acompañados de mecanismos de cooperación suficientes y de instrumentos útiles de intervención estatal, en su caso, ante situaciones extremas (Alta inspección y otros). De lo contrario podemos hacer uno de los países más descentralizados del mundo, mientras se carece, de un sistema cooperativo propio, imprescindible para este tipo de Estados, con los riesgos de disfuncionalidad, tensión interterritorial y falta de eficacia, propios de semejante desequilibrio.

No es ésta una concepción que nadie deba confundir con trasnochados recelos centralistas, sino con una visión profundamente autonomista o federal que facilita el desarrollo autonómico y las potencialidades del autogobierno mismo, al superar las dificultades y objeciones que se exponen, muchas veces con razón, hacia la transferencia de determinadas materias. Piénsese, como decíamos más arriba, en la Educación y la Sanidad, ante problemas recientemente producidos, o piénsese en el estancamiento de grandes proyectos hidráulicos por los conflictos interterritoriales, por no hablar de la debilidad del sistema cooperativo para las necesidades que plantearía la descentralización de alguna de las áreas importantes de la Seguridad Social.

Por todo ello el PSOE propone:

1.  Reiterar que el primer y fundamental instrumento de cooperación es el Senado, cuya reforma defendemos en el apartado anterior

2.  Avanzar en el régimen de institucionalización y regulación pormenorizada de las Conferencias Sectoriales y de las Conferencias Bilaterales. Es momento ya de proceder a la incorporación a un texto legal de determinadas cuestiones que supongan un marco estable, aunque no sea, ni debe serlo, rígido y cerrado. Son cuestiones sobre las que ya hay una práctica larga, pacífica y normalizada y que necesitan un impulso, también legal. Por ejemplo, la convocatoria de las reuniones de las Conferencias Sectoriales, la elaboración y propuesta de orden del día, el quórum de constitución y el régimen de adopción de acuerdos; en definitiva, normas de funcionamiento. Y también, en otro orden, la composición de las Conferencias (concretamente, que la representación autonómica la ostenten ineludiblemente los Consejeros). Conectando a esta cuestión, es necesario regular la existencia y funcionamiento de los órganos inferiores de apoyo, trabajo, &c. de la propia Conferencia.

Deben regularse los distintos supuestos para la toma de decisiones huyendo de la unanimidad, porque nadie debe impedir un acuerdo, respetando la voluntariedad, y los efectos de ésta, para adherirse o no a una posición y decisión colectiva. Lo realmente importante es regular la legitimación orgánica de los acuerdos, no impedir éstos ni hacerlos obligatorios en cualquier caso. En el régimen cooperativo los acuerdos sólo vinculan a las partes que los adopten. Hay que prever también el supuesto y efectos de la adhesión posterior.

3.  Tal como el Tribunal Constitucional viene señalando, el gran salto hacia una cooperación amplia en el Estado Autonómico moderno, es la conjunción de tareas y actuaciones comunes entre el Estado y las Comunidades Autónomas y más concretamente la planificación y la programación conjuntas.

La debilidad de esta práctica está siendo sustituida por la del caso a caso, por atender particularismos, por la arbitrariedad en otros supuestos; en definitiva, por el desorden. El objetivo, y la idea central, es que todas las actuaciones de la Administración central de ámbito general que supongan actuaciones concretas autonómicas posteriores (ayudas, obras como carreteras o regadíos, actuaciones sectoriales como los servicios sociales, &c.), debieran hacerse a través de planes y programas concertados entre las administraciones.

Debiera regularse legalmente esta técnica para enmarcar la caótica actuación de la administración estatal en la materia con el objetivo de buscar la eficacia en las actuaciones y reforzar la escasa publicidad de la que hoy gozan. Deben fijarse los elementos mínimos de los planes y programas: objetivos a cumplir, actuación a desarrollar por cada administración, aportaciones de medios personales y materiales de cada una, compromisos financieros, mecanismos de seguimiento y evaluación, &c.

Los expertos en materia autonómica siempre han destacado esta deficiencia como una de las más llamativas de nuestro Estado, al nivel, aunque con menos relevancia pública, del déficit del Senado. De hecho, siempre se ha destacado que la Ley Fundamental de Bonn fue modificada en su día para introducir la figura de las “tareas comunes o conjuntas”, y como un ejemplo, si no a imitar, sí a seguir.

4.  La práctica de los convenios ha adquirido en los últimos años tal abundancia y heterogeneidad que también necesita algún tipo de ordenación. En consecuencia con el anterior apartado, con el que tiene mucho que ver, hay que delimitar la figura del convenio en su verdadero sentido: un instrumento muy concreto de otras técnicas de cooperación, pero no la principal. Hay que distinguir los diversos tipos de convenio ajustando cada tipo a unas determinadas finalidades; no son lo mismo los protocolos generales (que fijan pautas de orientación para la actuación política o declaraciones de voluntad simplemente), los convenios de colaboración (para intercambio de información, asistencia técnica, &c.), los convenios de Conferencia Sectorial (que articulan acuerdos de la propia Conferencia y son instrumento de aplicación concreta de planes o programas) o los convenios de encomienda de gestión y otros más.

 
Capítulo VI
Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea

No podemos cerrar la propuesta autonómica socialista sin contemplar las Comunidades Autónomas en el marco de la Unión Europea.

Contemplamos este aspecto del modelo autonómico español desde una consideración incuestionable: los sujetos centrales de la integración europea son los Estados miembros. Ellos a través de sus órganos constitucionales, modifican los tratados constitutivos, admiten nuevos miembros en la organización internacional, participan en las instituciones comunitarias y son los responsables del cumplimiento de las obligaciones contraídas en la Unión Europea.

No obstante, las regiones europeas (Lánders, CCAA, regiones,…) tienen un peso y una importancia creciente que afecta a tres aspectos fundamentales:

1) El papel que las propias Instituciones Europeas otorgan a las regiones y a los ámbitos políticos locales;

2) La forma en que participan las Comunidades Autónomas en las relaciones del Estado con la Unión Europea: y

3) La acción exterior que desarrollan por sí solas las Comunidades en el ámbito de la UE.

6.1. Las Regiones y los poderes locales en la Unión Europea

No ha habido, en nuestra opinión, un reconocimiento institucional suficiente de la Región como tal en el ordenamiento comunitario. Si la construcción europea a doce, luego a quince y mañana, quizás a cerca de treinta países resulta compleja con los Estados, una configuración “más local” la haría imposible. Este es un argumento político evidente que se añade al principio jurídico de la constitución de la Unión Europea sobre los Estados antes señalado.

Sin embargo, la realidad interterritorial interna de los Estados Europeos es muy diferente, las regiones y la defensa de las identidades culturales y sociales propias reciben nuevos impulsos en todo el mundo y las ciudades como expresión de la convivencia, como esfera primera de organización social y política, crece en importancia y adhesión popular. Estas evidencias empujan hacia un mayor papel de las ciudades y regiones en la Unión Europea.

Si a eso añadimos el reconocimiento expreso del principio de subsidiariedad, la presión en esta dirección desde las regiones más potentes y más autónomas de Europa, los debates en torno al déficit democrático de la Unión Europea y otro argumentos en la misma línea, fácil será comprender que el camino para este reconocimiento y en parte nueva configuración interna de la Unión Europea sólo acaba de empezar.

El primer paso importante fue la creación del Comité de las Regiones, un órgano consultivo que nace para cumplir el papel de hacer participes a los territorios en las decisiones de la Unión, pero es también aquí desde donde se reivindica una reforma intensa que intenta una mayor implicación de las regiones y ciudades en los procesos de adopción de decisiones, un reforzamiento de las funciones del Comité, y su legitimación ante el Tribunal de Justicia. Así como la aplicación extensiva del Principio de subsidiariedad, en interés de la autonomía regional y local. Y estas reivindicaciones se hacen en aras a una mayor legitimación democrática y a que las decisiones se tomen en el ámbito mas próximo a los ciudadanos, como así consta en la reciente Declaración de Amsterdam.

Pero, el Comité tiene una seria limitación por su propia constitución, que es heterogénea y con una representación desequilibrada cuyo origen proviene de las distintas estructuras internas de los Estados miembros. Realmente el Comité sólo acaba de empezar su andadura. No es fácil resolver en sus inicios la cantidad de problemas que surgen de un organismo nacido a medio camino entre una representación tan heterogénea y un sistema institucional todavía débil. Por ello, antes de proponer una segunda Cámara territorial en el organigrama institucional de la Unión, deberíamos apostar por fortalecer el actual Comité de las Regiones y aportarle funciones progresivamente, en relación con el Parlamento Europeo.

Es justo reconocer aquí el magnifico trabajo realizado por los alcaldes y Presidentes Autonómicos socialistas españoles, que han sido protagonistas indiscutibles en estos años de puesta en marcha del Comité.

Otro aspecto importante que ha tenido su reflejo en el Tratado es la declaración anexa sobre la subsidiariedad apoyada por Alemania, Austria y Bélgica. En esta declaración se interpreta, exageradamente en opinión de once países, el principio de subsidiariedad, según la cual dicho principio no solo afecta a la Unión en relación a sus Estados miembros, sino también a las entidades territoriales en la medida que estas dispongan de poder legislativo reconocido en el derecho constitucional. El Gobierno de España no apoyó esta declaración. Sin embargo, creemos que tal declaración obedece a la necesidad de las propias estructuras político-administrativas de los países que la propusieron y apoyaron, y España es un Estado con una estructura territorial semejante que debe incorporarse por ello al conjunto de países europeos que impulsen el futuro de la Unión Europea sobre estas bases.

6.2. Voluntad estatal y hecho regional

Se trata de la participación regional mediata o indirecta, es decir, aquélla que concierne a la forma como cada Estado miembro resuelve la integración del hecho regional en la formación de la voluntad estatal que se manifiesta en el seno de las instituciones comunitarias. En este campo no se discute ya, en primer lugar, que cada Estado regula el problema autónomamente y que sobre su modo de organizar este aspecto nada prescribe el Derecho comunitario; en segundo lugar, que el punto de conexión para contemplar la necesidad de intervención regional es la existencia de competencias autonómicas en el ámbito material afectado por la decisión comunitaria, conformada por las voluntades estatales manifestadas en el seno de las instituciones europeas; por último, que cabe distinguir y tratar separadamente la fase de formación de la voluntad estatal ante al UE, la denominada fase ascendente, y el momento de aplicación de la decisión comunitaria, la conocida como fase descendente.

Fase Descendente (aplicación normativa y administrativa del ordenamiento comunitario)

Es ya directiva Constitucional que la aplicación siguen en el orden interno la regla del reparto de competencias de forma que el Estado o las Comunidades Autónomas serán competentes para la aplicación del Derecho comunitario a los términos en que lo determinen sus respectivos títulos competenciales. En esta fase los problemas existentes son de naturaleza residual y solo cabe hablar de un reforzamiento de las relaciones de colaboración y cooperación interinstitucionales aunque se destaca por los expertos la necesidad de que las Comunidades Autónomas intensifiquen su cumplimiento de la Normativa Comunitaria.

Fase Ascendente

El establecimiento de mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas en la voluntad estatal ha sido laborioso y muy pragmático. El PSOE cristalizó desde el Gobierno una forma estable de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas comenzando por un Foro de intercambio de información. La Conferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas en cuyo seno se alcanzaron primero acuerdos sectoriales concretos y finalmente un acuerdo sobre la institucionalización de la propia Conferencia (1992) y otro sobre las formas de articular la participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios a través de Conferencias Sectoriales (1994), que formaliza las reglas tanto en la fase ascendente como descendente.

En este sistema destacan principalmente dos rasgos:

a) El carácter convencional, voluntario, de su establecimiento y regulación,

b) la multilateralidad de la Conferencia, ya que se privilegia como regla un foro común para todas las Comunidades Autónomas que lo acepten, aunque sin perjuicio de facilitar como excepción la posibilidad de una relación bilateral cuando la naturaleza de los problemas lo requiera (Conferencia bilateral Estado-País Vasco, de 1995, en cuyo seno se han alcanzado otros acuerdos sectoriales de carácter bilateral).

El PP aceptó este esquema y lo ha formalizado al regular la Conferencia en la Ley 2/97 de 13 de marzo y al crear la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la U.E., especie de “agregado” con la facultad de relacionarse con las Oficinas de las Oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas.

Igualmente se ha articulado una representación autonómica en algunos Comités y Grupos de trabajo de la Comisión Europea (en aproximadamente 55 sobre 400 organismos conocidos), en los que las Comunidades Autónomas podrían participar en función de la relación que la materia objeto de esos Comités tenga con asuntos propios de sus competencias.

¿Está resuelto este problema? Objetivamente hay que reconocer que en esta materia solo hemos empezado a recorrer un camino complejo y quedan muchos apartados a perfeccionar. Además no podemos olvidar que los planteamientos racionalistas demandan otra forma más directa de participación cuya admisión no resulta fácil, no sólo porque cuestionan el principio político-constitucional de que es el Gobierno del Estado quien ejerce la representación ante la Unión Europea sino porque hacen tan compleja esa representación que la pueden hacer profundamente ineficaz y equívoca.

El PSOE entiende que pueden avanzarse con precaución y consenso, algunas ideas que incorporar al actual modelo:

•  Si partimos de la base de que el sistema interno parece consolidado, aunque no sea inamovible, los esfuerzos mayores debieran realizarse en el reforzamiento de las reglas de cooperación interinstitucional en el seno de los organismos creados y en su buen funcionamiento, porque el ámbito europeo-comunitario no deja de ser uno de los sectores más relevantes en los que el principio de cooperación debería desplegar sus efectos en forma más intensa.

•  Los Ayuntamientos están fuera de este proceso y debiera pensarse en incluirlos bien en un foro de disensión propio, bien a través de la presencia de la FEMP en la Conferencia Sectorial

•  Multilateralidad/bilateralidad. El sistema vigente descansa sobre un esquema multilateral de relación que no niega la bilateralidad ocasional. No hay razón suficiente para dejar de privilegiar la dinámica multilateral.

•  En los casos de competencia específica, interés singular o cuando el Estatuto lo señala expresamente, se deberá contemplar la presencia o relación bilateral con la Comunidad afectada.

•  La experiencia demanda, como referencia de Modelo territorial para España, aconsejar la posibilidad de incluir en la delegación española ante los Consejos de Ministros de la Unión Europea, y en los Grupos de Trabajo preparatorios de los Consejos, un representante de las Comunidades Autónomas (“observador autonómico”, figura semejante a la existente en países con estructura política federal) que se integrará como un miembro más de dicha delegación, sosteniendo la posición de ésta y atendiendo las instrucciones dadas por el responsable de la delegación.

Tal posibilidad debería ser discutida en la Conferencia Sectorial y regulada en su caso con posterioridad como fruto de un acuerdo previo entre Comunidades Autónomas y Estado.

•  La perspectiva para profundizar las relaciones entre las Comunidades Autónomas y la Unión Europea debe asociarse a la reforma del Senado, como Cámara de representación territorial. Es la forma en la que se articula la voluntad general en los países de sistemas federales, y es sin duda el órgano constitucional más válido para garantiza el principio de lealtad.

6.3. La actividad exterior de las Comunidades Autónomas

Los asuntos comunitarios, pese a su carácter central, no deben hacernos olvidar que una política de desarrollo autonómico ha de pronunciarse, siquiera sea con carácter general, sobre la acción exterior de las Comunidades Autónomas. En este sentido y en el marco de coordinación con la Representación Permanente y los Servicios Exteriores del Estado, debemos contemplar la realización de actuaciones con relevancia internacional vinculada a:

a) la actividad exterior de las Comunidades Autónomas ante terceros Estados y Organizaciones Internacionales, lo que las lleva en ocasiones a la apertura de oficinas en el exterior, no sólo en Bruselas, y al despliegue y desarrollo de funciones de fomento y promoción de sus intereses en el ámbito internacional.

b) la cooperación interregional, ya sea transfronteriza o no, ya bilateral o multilateral o en el seno de asociaciones específicas, muchas de ellas para comunitarias.

 
La Política Autonómica y Municipal del PSOE
Resumen y propuestas

Introducción

Con la Constitución de 1978, España inició una etapa de convivencia democrática estable y una transformación de su política territorial profunda. A lo largo de estos veinte años se ha configurado el Estado de las Autonomías que ha dado a nuestras nacionalidades y regiones un amplio y sólido autogobierno.

Es necesario un balance de situación, una reflexión sobre cuál es el estado de la vertebración territorial de España, sobre cuál ha de ser la orientación para el futuro, cuáles las reformas pendientes. El balance extraordinariamente positivo de la transición no debe impedir abordar los problemas actuales o insuficientemente resueltos o imprevisibles en aquel momento.

Entre las nuevas cuestiones hay que considerar la aceptación de ciertas realidades objetivas, el papel de las regiones en la construcción europea o la presencia y normalización de las diferentes lenguas y culturas españolas en el funcionamiento del Estado y en la vida colectiva. En cuanto a las reformas pendientes destacan: el sistema de financiación, los mecanismos de reequilibrio territorial, el Senado, el poder de las ciudades y los mecanismos federales de cooperación, entre otras.

Al mismo tiempo, como resultado del proceso autonómico llevado a cabo, y a pesar de su éxito, se observan los siguientes problemas:

–  La sucesiva equiparación competencial con las Comunidades Autónomas del 151 plantea el problema del encaje de la singularidad y de los hechos diferenciales en el conjunto del modelo.

–  La solidaridad interterritorial que reclama la Constitución no puede limitarse a ser un mero principio, al tiempo que su plasmación práctica es cada vez más compleja y difícil.

–  La gobernabilidad mediante pactos con los nacionalistas provoca agravios y rivalidades territoriales crecientes. El modelo de financiación autonómica, aprobado sin el consenso de varias Comunidades Autónomas y con la oposición del PSOE, distorsiona el funcionamiento del modelo.

–  Sucesivos planteamientos nacionalistas cuestionando las bases constitucionales del modelo autonómico producen una inconveniente inestabilidad del sistema.

Junto a todo ello, el PSOE considera que la globalización política y económica y la construcción de la Unión Europea están provocando en todo el mundo occidental, pero especialmente en los Estados europeos, una cierta crisis de los parámetros que han venido configurando durante los últimos tiempos el Estado-Nación.

Por último, nuestra reflexión sobre la estructura del Estado exige una definición sobre el Poder Local. Un partido con una visión municipalista como la que tiene el Partido Socialista debe ofrecer a los ciudadanos un programa claro y conciso sobre el reforzamiento de las competencias y de los recursos de las entidades locales españolas.

El Partido Socialista ha elaborado esta propuesta de política autonómica y municipal con el propósito de someterla a un verdadero diálogo de Estado, con el Gobierno y las fuerzas parlamentarias, porque estamos convencidos de que sólo desde un espíritu semejante al que sirvió para elaborar la Constitución pueden abordarse tan importantes materias.

Estas propuestas, basadas en reformas que creemos necesarias y en orientaciones básicas de futuro, se ofrecen al diálogo plural y sereno con el resto de las fuerzas políticas, desde un partido que tiene un proyecto de país y que quiere contribuir con ellas a la consolidación y avance de un proyecto de fortalecimiento de nuestros Ayuntamientos y Comunidades Autónomas en el espíritu del mejor autogobierno, en la máxima unidad del Estado.

Propuestas

El documento de Política Autonómica y Municipal del PSOE contiene seis grandes bloques que corresponden a los siguientes apartados:

 
1. El autogobierno constitucional de las Comunidades Autónomas

1.1. Renovamos nuestra apuesta por el autogobierno en un modelo autonómico consagrado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía y arbitrado por el Tribunal Constitucional. Apostamos por incorporar al lenguaje y a la práctica política un valor, además de un término, que represente la confianza y la lealtad constitucional, es decir, una forma de hacer y construir la política territorial entre todos que incluye el desarrollo autonómico y la potencialidad del autogobierno en un marco de cohesión y de respeto al Estado y a sus reglas de juego básicas.

No somos partidarios de reformas constitucionales que no cumplan los siguientes requisitos: servir a una mejora objetiva del funcionamiento del modelo y contar con un apoyo político, como mínimo, semejante al que obtuvo el texto original.

El hecho fundacional de las Autonomías es la Constitución y fue la soberanía originaria del pueblo español la que determinó un modelo territorial. No aceptamos referencias medievales ni cuestionamientos de la soberanía popular que den lugar a propuestas inconstitucionales como las referencias confederales, autodeterministas y otras semejantes.

De hecho, nuestro sistema es un modelo de inspiración federal con dos ejes complementarios y no excluyentes: el eje de las competencias comunes y el eje de los hechos diferenciales que la Constitución recoge y protege.

1.2. Frente a quienes quieren “cerrar definitivamente” el modelo autonómico y frente a quienes quieren mantenerlo permanentemente abierto en un progresivo adelgazamiento del Gobierno central, los socialistas defendemos la estabilidad del modelo, considerando que el reparto competencial está básicamente fijado en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía y que tal reparto no debe ser sustancialmente alterado.

Realmente, el debate autonómico hoy no debería estar situado en la reforma constitucional que quiebre el modelo de soberanía o pretenda la ampliación ilimitada de competencias, sino en la adaptación de los proyectos nacionalistas (vasco y catalán, específicamente) a un marco global estabilizado y a una referencia geoestratégica, como es la Unión Europea.

1.3. En cuanto al desarrollo autonómico pendiente, el Partido Socialista propone:

– Culminar las reformas de los Estatutos de las Comunidades del 143 para aumentar sus competencias y fortalecer su estructura institucional interna.

– Culminar en breve plazo el proceso de transferencias a las Ciudades de Ceuta y Melilla para acelerar la consolidación de sus actuales Estatutos.

– Culminar, a lo largo de 1998, el traspaso de la enseñanza no universitaria a todas las Comunidades Autónomas.

– Culminar la transferencia de Sanidad y el resto de las materias pendientes del desarrollo autonómico, a las del 143, una vez aprobadas las reformas de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

– Culminar los traspasos pendientes a las Comunidades Autónomas del 151 desde el diálogo y el consenso político.

– Incorporar a los acuerdos de traspaso de las materias sociolaborales (Empleo y Seguridad Social especialmente) acuerdos previos con sindicatos y empresarios para garantizar la gestión de políticas financiadas por cuotas.

– Proceder a una clasificación de las materias ya traspasadas a las Comunidades Autónomas para, en unos casos, traspasar atribuciones que quedaron reservadas a la Administración Central y son anejas a servicios ya transferidos, y en otros casos, reafirmar atribuciones de gestión de dicha Administración.

– Incorporar a la reforma del Senado mecanismos para garantizar las competencias autonómicas en las leyes básicas del Estado.

1.4. Los Hechos Diferenciales son singularidades autonómicas institucionalmente relevantes, que, por estar previstas en la Constitución o ser consecuencia de previsiones de la misma, constituyen un límite a la homogeneidad.

El Partido Socialista defiende la existencia de hechos diferenciales y singularidades estatutarias que expresan el pluralismo profundo de los pueblos que integran España. Reconocer y comprender el hecho diferencial significa aceptar diferencias competenciales sin que ello equivalga a desigualdad o discriminación.

En cuanto a los métodos de gestión, las competencias comunes a todas las Comunidades Autónomas serán objeto de cooperación federal y los hechos diferenciales darán lugar a una relación bilateral entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas concernidas. Debemos considerar como propios todos los hechos diferenciales, adaptarse a ellos y colaborar en su normalización y en su promoción.

1.5 La estructura del poder representativo, en sus niveles central, de nacionalidad o región y local, así como su financiación, estará presidida por tres criterios: subsidiariedad, identidad y cohesión.

La cohesión es una demanda creciente en la sociedad española, que reclama un Estado capaz de representar una identidad común, un proyecto compartido, unos mismos derechos y libertades y una igualdad real de todos sus ciudadanos.

Estas demandas van acompañadas, a veces, de reclamaciones legítimas de mayor unidad a la estructura territorial del Estado. La mejor forma de garantizar la unidad es reconociendo la diversidad, haciendo posible el pluralismo. La mejor forma de aumentar la cohesión es introduciendo reformas de inspiración federal en el modelo autonómico.

La reforma del Senado, la introducción de mecanismos federales de cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Gobierno central, y un modelo financiero y fiscal de tipo federal son las propuestas que en esa dirección avanza el Partido Socialista.

Este “impulso federalista” para nuestro Estado de las Autonomías, no supone cambio alguno en el modelo Constitucional, sino la interpretación más adecuada hoy al Título VIII de la misma. No perjudicará la unidad sino que será el mejor modo de mantenerla fortaleciendo la estabilidad del modelo. No lesionará las diferencias porque no uniformiza sino que integra y articula por métodos democráticos la pluralidad, haciendo compatible la multilateralidad del federalismo con la bilateralidad de lo singular. No lesiona la igualdad de todos los españoles porque los principios federalistas fomentan la solidaridad y aseguran la igualdad de derechos y servicios públicos en todo el territorio.

España es hoy un Estado Autonómico con una configuración político-administrativa similar a la de un Estado Federal. El avanzar en esa dirección, como proponemos los socialistas, es la garantía de la convivencia política desde el respeto a la diversidad. La organización territorial del Estado, es la convivencia de los españoles en unidad y pluralismo. Al mismo tiempo, el Estado de las Autonomías ha de seguir siendo un instrumento para el reequilibrio territorial y para fomentar las potencialidades de las diferentes Comunidades Autónomas.

 
2. Un nuevo modelo de financiación autonómica

El PSOE reitera sus profundos desacuerdos con el actual modelo de financiación, por considerar que es un modelo inestable y coyuntural en el que la falta de consenso provoca el efecto de dejar en precario todo el proceso autonómico.

Proponemos un nuevo modelo basado en cuatro principios:

2.1. Recuperar el consenso político en materia de financiación.

2.2. Asegurar los principios constitucionales del sistema:

a) Principio de igualdad

El sistema de financiación autonómico debe hacer posible que todos los españoles, sea cual sea la Comunidad Autónoma donde residan, tengan acceso a todos los servicios públicos transferidos con un mismo nivel. Para ello la asignación de recursos a cada Comunidad se hará con un criterio de equidad, teniendo en cuenta, principalmente, la población de cada Comunidad pero también otras variables que influyan en el coste medio de los servicios transferidos.

b) Principios de autonomía y suficiencia financiera

Las Comunidades Autónomas deben disponer de la suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias. El sistema de financiación debe mantener las suficiencia dinámica a lo largo del quinquenio y contar con las facultades necesarias para establecer sus ingresos y gastos, aplicando instrumentos que posibiliten un nivel similar de autonomía.

c) Principios de reequilibrio territorial y solidaridad

En aplicación de los principios de solidaridad y reequilibrio territorial, el PSOE defiende que todos los ciudadanos tengan asegurado el acceso al mismo nivel de los servicios públicos transferidos, que se financiarán por aplicación de un criterio de equidad en función de la población y de las variables distributivas y redistributivas que representen el coste de dichos servicios públicos.

2.3. Garantizar la coordinación entre las Administraciones.

Por último, en aplicación del principio de coordinación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas, defendemos la reforma del Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano multilateral, consultivo y dependiente del Senado, así como la reforma de la Agencia Estatal de Administración Tributaria para orientarla hacia una Agencia Tributaria integrada.

2.4. Tener en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas.

La cuantía de la financiación está en función de las competencias de las Comunidades Autónomas. Por ello, el futuro modelo de financiación debe contemplar tanto el traspaso de las competencias de educación para todas las Comunidades Autónomas, como la integración de la sanidad en el sistema de financiación general. En consecuencia, la valoración correcta y el modo en que se lleven a cabo los traspasos en materia de enseñanza no universitaria, junto con la reforma de la financiación de la sanidad que corrija los perjuicios producidos al actual territorio INSALUD de manera que consagre la igualdad en la prestación del servicio sanitario, son aspectos claves que van a incidir en el modelo de financiación.

La aplicación del conjunto de estos principios supone la cesión a las Comunidades Autónomas de una serie de impuestos distintos de los tributos ya cedidos. El PSOE propone incorporar una “cesta de impuestos” que incluya un determinado porcentaje del IRPF, del IVA y los impuestos especiales.

Proponemos un nuevo modelo de participación sobre el IRPF que atribuya a las Comunidades Autónomas un porcentaje fijo –en torno al 5%– sobre la base liquidable de cada contribuyente. De esta manera, las Comunidades Autónomas no podrán alterar la Tabla General del Impuesto ni minorar los ingresos por este impuesto.

La incorporación de nuevas figuras impositivas indirectas (IVA e Impuestos Especiales) aumenta la autonomía financiera y las iguala entre sí mucho mejor que con el IRPF, teniendo en cuenta la mayor estabilidad en el consumo entre las diferentes Comunidades Autónomas. Por otra parte, al tratarse de impuestos sometidos a armonización de la Unión Europea, se evitarán tensiones territoriales de carácter fiscal.

En la línea de mejorar la solidaridad y el reequilibrio territorial, proponemos aumentar la dotación del Fondo de Nivelación de Servicios y del Fondo de Cooperación Interterritorial para reducir las diferencias de renta y riqueza entre las distintas Comunidades.

 
3. El reto de la autonomía local: el aumento de competencias y recursos a los Ayuntamientos

La profundización y el desarrollo de la autonomía local ha de partir de los principios de identidad, pertenencia y proximidad, así como debe abordarse desde la perspectiva de la diversidad municipal.

1. La Reforma Institucional

1.1 Reforma de la L.O.R.E.G.: favorecer la elección directa del Alcalde por los ciudadanos mediante un sistema de elección a doble vuelta.

1.2 Nueva regulación de la moción de censura.

1.3 Regulación de la moción de confianza.

1.4 Favorecer el acceso de los Ayuntamientos al Tribunal Constitucional.

1.5 Reforma de la Ley de Bases de Régimen Local:

  •  Creación del Gobierno Local

  •  Nueva distribución de competencias entre el Alcalde, Gobierno Local y Pleno.

  •  Establecimiento de una periodicidad mensual en la celebración de los plenos.

  •  Introducción de la convocatoria automática de los plenos extraordinarios.

  •  Incremento de los sistemas de control.

  •  Fomento de la participación ciudadana.

1.6 Reformas legales para dotar a las grandes ciudades de mecanismos legales adecuados para la gestión de los problemas derivados de la concentración urbana.

1.7 Adecuación del papel de las Diputaciones Provinciales como instituciones prestadoras de servicios supramunicipales.

2. Asunción de nuevas competencias por los Ayuntamientos

En desarrollo del principio de proximidad debe procederse a la descentralización competencial del Estado y las Comunidades Autónomas a los Ayuntamientos que tengan capacidad para asimilarlas.

Aparte de las clásicas competencias reivindicadas tradicionalmente por los Ayuntamientos (servicios sociales, deportes, mujer, juventud, …) la redistribución competencial debe girar en torno a las siguientes materias:

2.1 Empleo: debe reforzarse el papel de los Ayuntamientos en el desarrollo local en materia de programas ocupacionales.

2.2 Urbanismo: incrementar las competencias urbanísticas en el planeamiento y en las modificaciones del Plan General que no afecten a municipios limítrofes.

2.3 Seguridad: potenciar un nuevo modelo de seguridad municipal, basado en un concepto amplio de seguridad ciudadana

  •  Incrementar las atribuciones del Alcalde en esta materia, reconociéndose al mismo competencias para su ejecución de los acuerdos de la Junta Local de Seguridad.

3. La adaptación de la Financiación Local a la nueva situación

La reforma ha de posibilitar la suficiencia financiera de los Ayuntamientos. Criterios que deben presidir el modelo de financiación local:

3.1 Participación en los tributos del Estado.

La participación de los entes locales en los tributos del Estado para el próximo quinquenio 1999-2003 debe referenciarse en el propio crecimiento que experimente el sector Estado, garantizándose, en todo caso, un incremento sobre las cuantías del quinquenio vigente. Promover la reasignación de la dotación económica correspondiente a servicios de competencia estatal o autonómica que suplen y costean actualmente los Ayuntamientos.

3.2 Tributos Locales.

Cualquier modificación de los Tributos Locales debe basarse en la necesidad de que los municipios continúen participando en la riqueza generada en sus términos municipales.

3.3 Capacidad de endeudamiento.

La restitución de esta autonomía en materia de endeudamiento resulta imprescindible para el desarrollo inversor de municipios y provincias.

3.4 Fondos Autonómicos.

Favorecer en las Comunidades Autónomas la creación de fondos que contribuyan a la suficiencia financiera de sus municipios, promoviendo, con ello, el equilibrio territorial.

 
4. La reforma del Senado

Proponemos una reforma del Senado con un horizonte temporal basado en dos etapas:

 
La reforma prevista en la ponencia

La finalidad de la reforma no es otra que perfeccionar el funcionamiento del Estado de las Autonomías. El principio que debería presidir su reforma es el de congruencia con la Constitución de 1978. Esto supone que la reforma debe estar acotada por el respeto a unos principios y a unas relaciones que ya forman parte de lo constituido.

Por todo ello, el PSOE propone hoy una reforma en la línea elaborada por la ponencia del Senado y que se concreta en las siguientes propuestas:

4.1 Cambios en la composición del Senado: todos los senadores se elegirán coincidiendo con las elecciones autonómicas. Aproximadamente la mitad de los senadores de la cámara serán elegidos por elección directa, por el sistema mayoritario, tres por cada provincia española. La otra mitad será elegida por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Los presidentes autonómicos gozarán en el Senado de los mismos derechos que un ministro del Gobierno, si bien no serán sometidos bajo ningún concepto a control por los Senadores.

4.2 Fortalecimiento de las funciones territoriales de la Cámara mediante:

– La posibilidad de una primera lectura en el Senado de normas de carácter territorial.

– La ampliación de los plazos para la aprobación en segunda lectura de las normas legales con objeto de facilitar la participación de las Comunidades Autónomas en dichas tramitaciones.

– La posibilidad de una lectura previa en el Senado de algunos Proyectos de Ley de especial interés autonómico o local.

– La posibilidad de la enmienda de totalidad con texto alternativo que sustituya la posibilidad del ejercicio de veto, potenciando las funciones de la Comisión Paritaria prevista en el art. 74.2 de la Constitución.

– La remisión al Senado de las iniciativas legislativas procedentes de las Comunidades Autónomas.

– La adscripción en el Senado de órganos multilaterales de encuentro entre el Gobierno central y los Gobiernos Autonomías, como, por ejemplo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se propone también la creación, con dotación de recursos suficientes, de una Oficina de Asuntos Económicos y Financieros Territoriales, con la finalidad de facilitar elementos y criterios, objetivos y contrastables, que permitan la discusión y la adopción de Acuerdos mediante el imprescindible debate público.

4.3 La protección de los hechos diferenciales:

Los hechos diferenciales de las Comunidades tienen fundamento constitucional. Para su defensa y protección se propone la creación de grupos territoriales que puedan adoptar iniciativas de protección de los hechos diferenciales de su respectiva Comunidad Autónoma, bien mediante la elaboración de informes preceptivos en la tramitación de las normas legales que regulen o vulneren dichos hechos diferenciales, o mediante la legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad.

 
La reforma en profundidad del Senado

A la vista de la experiencia que produzca esta reforma, deberá abordarse el debate para dotar al modelo autonómico español de un verdadero foro territorial, de una auténtica Cámara de las Comunidades Autónomas.

El PSOE está en disposición de discutir y acordar con el resto de las fuerzas políticas una Reforma profunda del Senado para convertirlo en una auténtica Cámara de las Autonomías o Consejo de las Comunidades Autónomas de modo que en ella estén representados los gobiernos de las Autonomías

La presencia de los Gobiernos territoriales en la Cámara fortalecería el poder de representación de las Comunidades Autónomas en el Estado, sin debilitar por eso las relaciones bilaterales y aún menos los hechos diferenciales.

Pero para llegar a ese Senado constituido por los representantes de los Gobiernos territoriales, no es posible saltar etapas. Hay que realizar primero la reforma que lleva tiempo estudiándose en el Senado.

 
5. Mecanismos federales de cooperación

La práctica de cooperación no funciona en España. Ni siquiera cabe decir que se haya instalado mínimamente en nuestro país la práctica de una cultura cooperativa propia de un sistema federal que funcione en clave de mutua lealtad.

El Tribunal Constitucional y la lógica política en la que se viene desenvolviendo el funcionamiento del Estado Autonómico vienen reclamando la necesidad de introducir técnicas de cooperación y métodos flexibles de convergencia en el ejercicio de las respectivas competencias.

El PSOE, con una visión profundamente autonomista o federal que facilite el desarrollo autonómico y las potencialidades del autogobierno, propone:

– Reiterar que el primer y fundamental instrumento de cooperación es el Senado.

– Regular e institucionalizar las conferencias sectoriales y las conferencias bilaterales. Procediendo a la incorporación en un texto legal de determinadas cuestiones que supongan un marco estable, que no sea rígido ni cerrado. Debe regularse los distintos supuestos para la toma de decisiones.

– Introducir progresivamente la planificación y programación conjunta entre CCAA y Gobierno central, de las actuaciones comunes. Debe regularse legalmente esta técnica con el objetivo de buscar eficacia en las actuaciones y reforzar la escasa publicidad de la que hoy gozan.

– Intensificar la práctica de los convenios de colaboración, de aplicación concreta de planes, de encomienda de gestión y otros. Para ello es necesario delimitar la figura del convenio, y distinguir los distintos tipos ajustándolos a unas determinadas finalidades.

 
6. Las Comunidades Autónomas y la Unión Europea

El escenario que representa la UE en relación con las Comunidades Autónomas determina tres aspectos sobre los que el Partido Socialista realiza las siguientes propuestas:

 
Las Regiones y la Unión Europea

– Potenciar el Comité de las Regiones, reforzando sus funciones y atribuyéndole legitimación ante el Tribunal de Justicia.

 
La voluntad estatal y el hecho regional

–- Mejorar la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad estatal mediante el fortalecimiento de la Conferencia Sectorial y la inclusión de la bilateralidad CCAA-Gobierno central en casos singulares.

– Incrementar la representación autonómica en los Comités y grupos de trabajo de la Comisión Europea.

– La inclusión de la FEMP en la Conferencia Sectorial.

– La inclusión de un observador autonómico en la delegación española ante los Consejos de Ministros de la Unión Europea y en los grupos de trabajo preparatorios de los Consejos.

 
La actividad exterior

– Regular, coordinar e impulsar la actividad exterior de las Comunidades Autónomas ante otros Estados, en el marco de la coordinación con la Representación Permanente y con los Servicios Exteriores del Estado y, especialmente, en la cooperación interregional y transfronteriza.

[ Versión íntegra del texto impreso sobre un documento policopiado de 71 folios de papel. ]